La procédure de la dépense publique confie à l'ordonnateur et au comptable des fonctions distinctes

La procédure de la dépense publique s'articule en quatre phases principales qui relèvent successivement de l'ordonnateur et du comptable. L'ordonnateur, chargé de l'exécution du budget adopté par l'organe délibérant, passe une commande ( phase de l'engagement), reçoit les marchandises et vérifie la facture correspondante (phase de la liquidation) qui consiste à s'assurer que le service est fait et à vérifier le montant de la dette correspondante) puis mandate la dépense, c'est-à-dire donne l'ordre de payer au comptable public (phase du mandatement).

 Le comptable contrôle, avant de comptabiliser, l'ordre de payer, en s'assurant principalement que les crédits sont disponibles, que les pièces comptables justifient la dépense, que cette dernière est bien liquidée et imputée comptablement, ainsi que le paiement demandé bénéficie au véritable créancier (phase de paiement).

 Il ne s'agit en aucune manière d'un contrôle en opportunité de la dépense, mais de contrôles de régularité, dits de payeur et de caissier, indissociables de la fonction comptable et prévus par le règlement général sur la comptabilité pudique .

La séparation des ordonnateurs et des comptables assure l'efficacité

La séparation entre l'ordonnateur et le comptable n'est que la reconnaissance de la nécessité, pour des raisons d'efficacité et de sécurité, de confier à des agents spécialisés et distincts des tâches complexes. Comme dans toute organisation importante, il s'agit pour la sphère publique de l'application de la division du travail et la maîtrise des risques.

 La séparation des fonctions assure, par ailleurs, au comptable sa nécessaire indépendance dans l'exercice de ses contrôles, destinés à garantir la sincérité et la fidélité des comptes dont il a la charge, sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Enfin, le dispositif permet également de mutualiser les moyens et les compétences dans un réseau de comptables spécialisés.

 Ce dispositif de contrôle de la dépense publique, fondé depuis des années pour faire face à des désordres financiers importants, n'est pas contesté dans son principe, mais doit évoluer dans ses modalités pour s'adapter à un environnement qui a profondément évolué et devenir un levier de la modernisation de la gestion publique.

Des formules de contrôles auxquelles les gestionnaires sont associés

Par une analyse globale de la procédure de la dépense, les risques et les enjeux sont définis et évalués de manière concertée entre l'ordonnateur et le comptable.

 Le contrôle hiérarchisé et le contrôle partenarial reposent sur la complémentarité des contrôles dans le but de supprimer les redondances et les défaillances dans les procédures.

 Des contrôles plus responsabilisants. L'exercice des contrôles actuels présente l'inconvénient majeur d'être totalement uniforme, quelles que soient les pratiques des ordonnateurs.

 Dans le dispositif actuel, les contrôles du comptable interviennent avant le paiement, portent sur tous les ordres de payer et comportent les mêmes points de contrôles prévus par la réglementation. La rénovation du contrôle de la dépense a pour objectif de diversifier les modes de contrôles pour les adapter aux pratiques des gestionnaires. En fonction de la réalité des risques et des enjeux, les comptables publics vont proportionner les contrôles en modulant le moment du contrôle (contrôle a priori ou a posteriori),le champ du contrôle (contrôle exhaustif ou par sondage) et l'intensité des contrôles (tout ou partie des contrôles réglementaires).

 L'objectif est de davantage responsabiliser l'ordonnateur en reconnaissant ses bonnes pratiques. Alors que dans le dispositif actuel aucun signal fort n'est renvoyé à l'ordonnateur quand ses pratiques sont satisfaisantes, le contrôle hiérarchisé et le contrôle partenarial valorisent les bonnes pratiques par une modulation des contrôles.

 La rénovation des modalités de contrôle de la dépense publique s'inscrit ainsi pleinement dans l'esprit de la nouvelle loi organique( encore en projet) qui, tout en réaffirmant la nécessité d'un encadrement de l'action des gestionnaires, souhaite davantage les responsabiliser pour généraliser les bonnes pratiques.

Des procédures mieux maîtrisées, plus simples et plus fluides.

Des procédures mieux maîtrisées: Le contrôle hiérarchisé et le contrôle partenarial aboutissent à fiabiliser les procédures de dépenses en maîtrisant davantage les risques. Les deux démarches permettent en effet de normaliser les procédures et d'améliorer les dispositifs de contrôle interne du gestionnaire et du comptable.

? Des procédures plus simples : La maîtrise et la normalisation des procédures permettent d'envisager des simplifications dans la production des pièces justificatives : le nombre et la nature des pièces peuvent être réduits, et de même, les modalités de transmission des pièces justificatives au comptable pourraient être simplifiées.

? Des procédures plus rapides : La réduction des délais de paiement est structurelle dans le cadre du contrôle partenarial dans la mesure où les contrôles interviennent a posteriori; pour le contrôle hiérarchisé, cette réduction des délais de paiement est attendue en raison de l'allégement des contrôles sur les dépenses sans risques et sans enjeu et de la mobilisation des moyens sur les dépenses les plus complexes.

a) La démarche du contrôle hiérarchisé.

La démarche du contrôle hiérarchisé se fonde sur la réglementation en vigueur et se situe dans la continuité des pratiques actuelles. Le comptable définit dans un plan de contrôle local la forme du contrôle adapté aux pratiques des ordonnateurs, en s'appuyant sur une méthodologie nationale. Pour les dépenses à faibles risques et enjeux, le plan arrête ainsi un taux d'échantillonnage dans la limite maximum de 10 % (le taux est déterminé par un modèle mathématique en fonction du nombre d'irrégularités), le moment et l'intensité des contrôles. A partir de cet échantillon représentatif, le comptable va s'assurer que les risques induits par un contrôle par sondage restent acceptables, tout en couvrant les principaux enjeux financiers. Le contrôle hiérarchisé, s'il modifie profondément les modalités du contrôle, s'inscrit dans le prolongement des principes actuels, il s'agit en effet toujours d'une vérification sur pièces qui nécessite un dispositif de contrôle permanent relativement lourd, même si l'introduction du contrôle par sondage génère des gains de productivité non négligeables. Sa mise en place est relativement aisée et permet rapidement de répondre aux attentes des ordonnateurs en matière de personnalisation des contrôles et d'accélération des délais de paiement.

b) La démarche du contrôle partenarial

Alors que le contrôle hiérarchisé est un aménagement aux modalités actuelles du contrôle de la dépense, le contrôle partenarial est une approche radicalement différente. Dans le contrôle partenarial, le comptable va intervenir en amont de la chaîne. Ce positionnement modifie sa perspective en lui permettant d'évaluer la capacité du gestionnaire a maîtriser les causes des risques pour garantir la régularité du mandatement.

 L'aptitude du gestionnaire à encadrer les principaux risques est appréciée sur place, dans le cadre d'un audit de l'organisation et des procédures des services des gestionnaires.

 Quand l'audit aboutit à des conclusions satisfaisantes, le comptable devra se contenter d'exercer des contrôles limités, a posteriori, pour s'assurer de la pérennité des bonnes pratiques de l'ordonnateur.

 L'aspect partenarial de la démarche réside dans l'accord de l'ordonnateur et du comptable pour réaliser l'audit, dans le caractère conjoint de la démarche avec l'intervention d'une équipe mixte et dans la nature symétrique de l'audit, qui couvre à la fois les opérations de l'ordonnateur et du comptable, et d'en tirer ensemble les conclusions.

 Le contrôle partenarial permet de répondre à toutes les attentes des ordonnateurs, qu'il s'agisse de la reconnaissance des bonnes pratiques, de la fiabilisation des procédures, de l'accélération des paiements ou bien des simplifications dans la production des pièces justificatives.

* Expert comptable et commissaire aux comptes membre de l'académie des science techniques financières et comptables Paris. Enseigne les normes IFRS, à L'université de Skikda/Saheb_bachagha @yahoo.fr