Le cumul de fonctions dans la pratique administrative : un fait générateur d'insécurité juridique

L'absence de règles explicites favorise des arrangements différenciés, inégalement accessibles et difficilement contrôlables, ce qui fragilise à la fois le principe d'égalité devant le service public et la crédibilité des dispositifs de prévention des conflits d'intérêts. Elle prive également l'administration d'un outil rationnel de gestion des compétences, alors même que la prolongation d'activité de certains retraités, au-delà du plafond actuel,peut répondre à des besoins réels, ou même souhaitables.

Intégrer la question du cumul activité et le cumul de pension dans une doctrine générale du cumul

Il ne s'agit pas de consacrer un droit général au cumul, mais de définir des critères précis tenant à la nature des fonctions exercées, à leur caractère temporaire, à l'absence de lien hiérarchique direct avec l'activité antérieure et à la transparence des conditions de rémunération. Une telle clarification contribuerait à replacer ces pratiques dans un cadre juridiquement sécurisé, conforme aux exigences d'équité et de bonne gouvernance.

En ce sens, le traitement explicite du cumul entre activité et pension de retraite s'inscrit pleinement dans une démarche de rationalisation administrative. Il participe de la même logique que celle qui préside à l'encadrement du cumul d'activités des agents en exercice : rendre visibles des pratiques existantes afin de mieux les contrôler, les justifier et, le cas échéant, les limiter.

Du châtiment disciplinaire silencieux à la régulation assumée

Lorsque l'interdit est largement transgressé sans donner lieu à un contrôle effectif, il cesse d'être un outil de discipline pour devenir un facteur d'insécurité juridique. Le cas de l'Éducation nationale montre que la réponse répressive, même potentielle, ne permet ni d'endiguer le phénomène ni d'en corriger les effets pervers. Elle contribue, au contraire, à maintenir l'activité accessoire dans l'ombre, hors de toute exigence de qualité, de transparence ou de responsabilité.

Dans ce contexte, la question n'est plus de savoir s'il faut autoriser ou interdire le cumul, mais comment l'organiser. Une approche pragmatique consisterait à sortir de l'omerta juridique pour reconnaître l'existence du cumul, l'encadrer par des autorisations explicites et le soumettre à des conditions claires. Une telle évolution permettrait de distinguer ce qui relève d'une activité compatible avec le service public de ce qui constitue un conflit d'intérêts avéré ou une atteinte à l'intérêt général.

Intégrer le cumul d'activités à la rationalité administrative

Replacée dans un cadre plus large, la question du cumul d'activités dépasse largement le seul débat statutaire ou disciplinaire. Elle devient significative des difficultés structurelles de l'administration à penser ses propres processus, à objectiver ses pratiques et à articuler ses principes avec les transformations contemporaines du travail public. Une administration rationnelle ne se définit pas uniquement par la multiplication des règles, mais par sa capacité à identifier les situations à risque réel, à hiérarchiser ses priorités de contrôle et à concentrer ses moyens là où l'intérêt du service est effectivement en jeu. En ce sens, le maintien d'un régime de non-cumul formel, contredit par des pratiques diffuses et tolérées, traduit moins une exigence éthique élevée qu'une difficulté à assumer pleinement la complexité des activités exercées par les agents publics.

La fonction publique algérienne est confrontée depuis longtemps à la question du cumul de fonctions. Si le principe du non-cumul demeure formellement la règle, l'observation des pratiques révèle un écart persistant entre la norme écrite et la réalité quotidienne des agents publics.

Cet écart, loin d'être marginal, s'est progressivement installé comme un mode de fonctionnement tacite, rarement endossé, mais largement toléré. L'objectif de cette analyse est de proposer une approche pragmatique susceptible d'encadrer ces pratiques, sans renoncer aux exigences fondamentales du service public ni à ses principes d'intégrité. En prenant appui sur des situations désormais bien identifiées, notamment dans le secteur de l'Éducation nationale, cette contribution invite à interroger le silence du droit et à repenser les conditions d'une régulation assumée du cumul de fonctions dans la fonction publique algérienne. Pour la petite histoire, nous utiliserons ici indistinctement le concept de fonctionet celui d'activité comme s'ils étaient équivalents,sachant qu'en droit et en fait ils représentent deux réalités différentes : En effet, la notion de fonction renvoie à un poste, un statut ou une mission officielle confiée par une autorité publique ou privée. Elle est liée à une nomination, un cadre juridique précis qui a des droits et des obligations (chef de service, PAPC, enseignant chercheur); Par contre, la notion d'activitédésigne l'ensemble des actes, tâches ou travaux réellement exercés qu'ils soient professionnels, occasionnels, rémunérés ou non. C'est le cas par exemple de donner des cours à titre accessoire, animer des formations ou tenir une consultation ponctuelle.

Une dissonance installée entre la norme et le réel

Principe affiché d'exclusivité, pratiques diffuses de cumul, tolérances administratives implicites et absence de doctrine explicite : la fonction publique algérienne vit depuis des années avec un décalage structurel entre la norme et le réel. À partir d'une analyse juridique et administrative du cumul d'activités, y compris lorsqu'il se combine avec la perception d'une pension de retraite, cet article plaide, à partir du droit existant et loin de toute libéralisation désordonnée, pour l'émergence d'une doctrine renouvelée fondée sur la transparence, la prévention des conflits d'intérêts et la rationalisation des processus administratifs.

Le non-cumul en droit algérien : un principe assorti de dérogations encadrées

Avant toute proposition de réaménagement du régime du cumul d'activités, il convient de rappeler que le droit positif algérien ne consacre pas un principe absolu et intangible de non-cumul. La règle posée à l'article 43 de l'ordonnance n° 06-03 du 15 juillet 2006 portant statut général de la fonction publique, selon laquelle le fonctionnaire est tenu de consacrer l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées, connaissait déjà, en droit comme en pratique, de nombreux tempéraments. Ceux-ci sont parfois explicitement organisés par les textes, parfois admis par tolérance administrative ou par des pratiques sectorielles progressivement stabilisées. Sans remonter aux premiers textes de l'indépendance du pays, le décret n° 84-296 du 13 octobre 1984, plusieurs fois modifié, constitue un texte fondateur en la matière.

Il a été complété par le décret n° 01-293 du 1er octobre 2001, modifié, qui a fixé les conditions dans lesquelles il peut être fait appel à des enseignants de l'enseignement supérieur et à des personnels chercheurs afin d'assurer, à titre accessoire, des tâches d'enseignement et de formation.

L'article 6 de ce décret prévoit même que les fonctionnaires et agents publics titulaires au moins d'un diplôme de graduation de cycle long peuvent exercer des activités d'enseignement et de formation à titre d'occupation accessoire dans les établissements d'enseignement et de formation supérieurs.

Ce rappel n'a pas pour objet de dresser un inventaire exhaustif des dérogations existantes, mais de mettre en lumière une réalité juridique souvent occultée dans le débat public : la fonction publique algérienne est déjà traversée par des régimes dérogatoires qui autorisent, sous des formes diverses, l'exercice d'activités parallèles ou accessoires, sans que cela soit perçu comme une remise en cause du principe de neutralité ou de l'intérêt du service. Il faut savoir déjà que certains corps ou catégories d'agents publics bénéficient de dérogations expressément prévues par leur statut particulier ou par des textes spécifiques, en raison de la nature même de leurs missions. C'est le cas, de manière particulièrement significative, des enseignants-chercheurs et des chercheurs permanents, pour lesquels l'activité intellectuelle, scientifique ou technique ne saurait être strictement contenue dans le seul temps administratif de service. La production scientifique, la participation à des projets de recherche, l'expertise ou la valorisation des résultats de la recherche s'inscrivent par nature dans des temporalités et des cadres qui excèdent le périmètre de l'emploi public stricto sensu. Cette réalité a été formellement reconnue par le décret exécutif n° 21-144 du 17 avril 2021, fixant les conditions d'exercice et de rétribution des activités de recherche scientifique et de développement technologique à temps partiel.

Ce texte consacre explicitement la possibilité, pour certains agents relevant de l'enseignement supérieur et de la recherche, d'exercer des activités de recherche et de développement en dehors de leur temps plein statutaire, tout en organisant les modalités de rémunération correspondantes. Il s'agit là d'une reconnaissance normative claire d'un cumul fonctionnel, encadré mais assumé, fondé sur l'idée que l'intérêt public peut être renforcé, et non affaibli, par une ouverture maîtrisée de l'activité scientifique vers des cadres contractuels ou partenariaux.

D'autres dérogations existent aussi dans des domaines où la compétence professionnelle de l'agent public constitue un prolongement naturel de ses fonctions. Les activités d'enseignement occasionnel, de formation, de participation à des jurys, de conférences ou de travaux d'expertise sont couramment admises, dès lors qu'elles ne compromettent ni la disponibilité de l'agent ni l'indépendance de l'administration à laquelle il appartient.

Ces pratiques, bien que parfois insuffisamment formalisées, traduisent une conception souple de l'exclusivité de service, fondée sur la reconnaissance de la valeur ajoutée que peut représenter l'expertise publique lorsqu'elle est mobilisée à titre accessoire.

La législation algérienne admet également, de manière plus implicite, certaines formes d'activités privées dépourvues de caractère conflictuel, telles que la gestion du patrimoine personnel, la détention de parts sociales sans implication dans la direction effective des entreprises concernées, ou encore l'exercice d'activités intellectuelles et créatives, sous réserve du respect des obligations de réserve, de loyauté et de confidentialité. Là encore, le droit positif témoigne d'une approche pragmatique, qui distingue l'activité accessoire tolérable de la situation de conflit d'intérêts caractérisé.

Ce panorama met en évidence un point essentiel : le principe de non-cumul, tel qu'il est traditionnellement invoqué dans la fonction publique algérienne, fonctionne déjà comme un principe relatif, modulé par des exceptions sectorielles, des régimes spéciaux et des pratiques administratives stabilisées. La difficulté ne réside donc pas tant dans l'existence du cumul que dans son encadrement inégal, fragmenté et juridiquement fragile.

C'est à partir de ce constat, et non contre lui, que peut s'élaborer une doctrine renouvelée du cumul d'activités dans la fonction publique algérienne. Une telle doctrine ne viserait pas à introduire des innovations radicales, mais à systématiser, sécuriser et rendre lisibles des dérogations déjà admises, en les articulant autour de critères clairs de compatibilité avec l'intérêt du service, la prévention des conflits d'intérêts et le respect de l'éthique publique.

L'un des paradoxes les plus marquants du régime actuel du cumul de fonctions dans la fonction publique algérienne réside dans l'écart persistant entre la norme affichée et la pratique réelle. Alors même que le principe de non-cumul est régulièrement rappelé dans les discours administratifs, l'exercice d'activités parallèles par les agents publics constitue, dans de nombreux secteurs, une réalité largement répandue, parfois toléréede manière informelle, mais rarement encadrée de façon explicite et homogène. Cette situation produit une forme d'insécurité juridique structurelle qui voit l'agent publicexerçant une activité accessoire, même dépourvue de tout caractère conflictuel, évoluer dans une zone grise normative, dépendant moins de règles clairement établies que de l'appréciation discrétionnaire de sa hiérarchie. C'est dire, que des pratiques similaires peuvent être sanctionnées dans un contexte et tolérées dans un autre, sans que cette différence de traitement repose sur des critères objectivement identifiables.

L'absence d'un cadre doctrinal explicite a également pour effet paradoxal de fragiliser la prévention des conflits d'intérêts. En maintenant le cumul dans un espace semi-informel, le système actuel favorise des arrangements implicites, rarement déclarés et difficilement contrôlables, alors même que l'objectif affiché du principe de non-cumul est précisément de protéger l'indépendance de l'administration et la probité de ses agents.

Ce décalage entre l'intention normative et les effets réels du dispositif conduit à une situation où le risque éthique n'est pas supprimé, mais déplacé vers des formes moins visibles et moins maîtrisables.

Dans ce contexte, la question centrale n'est donc pas celle de l'opportunité du cumul en tant que tel, mais celle de son encadrement juridique et institutionnel. Refuser de reconnaître explicitement l'existence de pratiques de cumul, lorsqu'elles sont objectivement compatibles avec l'intérêt du service, revient à priver l'administration des instruments nécessaires pour les réguler efficacement. À l'inverse, une reconnaissance encadrée permettrait de substituer à la tolérance informelle un régime de responsabilité déclarative, fondé sur la transparence et la traçabilité.

L'Éducation nationale: révélateur d'un cumul devenu structurel

Il est difficile d'aborder aujourd'hui la question du cumul d'activités dans la fonction publique algérienne sans évoquer, de manière frontale, la situation qui prévaut dans le secteur de l'Éducation nationale. Ce secteur, par son poids social, par le nombre d'agents qu'il mobilise et par la polarité de sa mission, constitue sans doute le terrain où les limites du cadre juridique actuel apparaissent avec le plus de netteté.

Officiellement, l'enseignement privé est reconnu, encadré par une législation et un cahier des charges précis et soumis à un régime d'agrément.

En pratique, l'activité accessoire des enseignants dépasse très largement ce périmètre institutionnel.

Elle s'exerce dans des formes multiples, souvent informelles, parfois précaires, et fréquemment en dehors de tout cadre administratif identifiable. Il ne s'agit plus seulement de cours dispensés dans des établissements privés déclarés et ayant pignon sur rue, mais d'un enseignement parallèle organisé dans des locaux improvisés, garages réaménagés ou appartements transformés en salles de cours. Ce phénomène, loin d'être marginal, concerne l'ensemble des cycles d'enseignement et traverse même des catégories supposées exercer une surveillance statutaire sur le secteur.

Il est connu des familles, toléré par l'environnement administratif et rarement sanctionné. La règle de principe du non-cumul demeure inscrite dans les textes, mais elle est neutralisée dans les faits par une forme de consentement tacite. La norme existe, mais elle ne produit plus d'effet régulateur. Cette situation met en lumière une contradiction profonde : un droit officiellement restrictif cohabite avec des pratiques massives, durables et socialement acceptées. Il nous faut dire ici que l'enseignant qui cumule ses activités n'est ni un fraudeur isolé ni un acteur clandestin ; il est souvent un agent qui cherche à compenser l'insuffisance de ses revenus ou à valoriser des compétences que l'institution ne sait pas pleinement mobiliser.

Les enjeux liés aux pensions et aux autres cumuls

Il serait difficile de proposer une doctrine cohérente du cumul d'activités dans la fonction publique algérienne sans aborder la question, largement occultée, du cumul entre activité et pension de retraite.

Ce sujet, rarement traité de manière explicite par les textes et presque absent du débat public, relève pourtant d'une pratique administrative et sociale bien réelle, qui concerne tant la fonction publique que l'ensemble du secteur public.

En l'état du droit, aucun dispositif normatif clair ne revendique ni n'organise de façon transparente la possibilité pour un retraité percevant une pension de continuer à exercer une activité rémunérée au sein d'une administration ou d'un établissement public.

Cette absence de cadre explicite n'a toutefois pas empêché l'émergence de pratiques nombreuses, parfois institutionnalisées de fait, parfois tolérées au nom de l'expertise ou de la rareté des compétences, mais rarement assumées comme telles.

Cette situation crée une dissociation préoccupante entre la norme formelle et la réalité administrative. D'un côté, le silence des textes entretient l'idée d'un interdit implicite ou, à tout le moins, d'une exception qui ne dirait pas son nom.

De l'autre, la pratique révèle une administration qui continue de mobiliser d'anciens agents, parfois sur les mêmes fonctions, parfois sous des formes contractuelles ou de vacation improbable, sans que les conditions de ce cumul soient clairement définies, ni du point de vue statutaire ni du point de vue éthique.

Là encore, le risque principal ne réside pas dans le cumul lui-même, mais dans son caractère informel.

L'enjeu n'est donc pas d'assouplir un principe pour des raisons de convenance individuelle, mais d'inscrire le cumul d'activités dans une logique de gouvernance administrative plus maîtrisée. Une telle approche suppose que l'administration accepte de se remettre en question, non dans ses finalités, mais dans ses modes de régulation. Elle implique un passage d'une culture de l'interdit général à une culture de l'analyse des risques, fondée sur des critères explicites, traçables et opposables.

Dans cette perspective, la formalisation d'une doctrine claire du cumul participerait directement à l'amélioration des processus internes de l'administration. Elle permettrait de clarifier les responsabilités respectives de l'agent et de l'autorité hiérarchique, de réduire les marges d'arbitraire décisionnel et de renforcer la sécurité juridique des décisions prises. Elle contribuerait également à une meilleure allocation des ressources de contrôle, en recentrant l'attention sur les situations de conflit d'intérêts avéré plutôt que sur des activités accessoires sans incidence sur le service. Plus largement, ce modèle de gestion ou cette guidance s'inscrit dans une dynamique de modernisation de la fonction publique algérienne, entendue non comme une remise en cause de ses fondements, mais comme un effort de rationalisation de son fonctionnement. Une administration qui accepte de rendre explicites ses règles, d'assumer ses dérogations et d'en encadrer les effets se dote des moyens d'une gouvernance plus lisible et plus efficace. À ce titre, le cumul d'activités, loin d'être un sujet périphérique, peut devenir un terrain d'expérimentation d'une administration plus réflexive, capable d'ajuster ses normes à la réalité de ses missions tout en renforçant les exigences d'intégrité et de loyauté qui fondent la confiance du citoyen dans l'action publique

Oser une doctrine algérienne du cumul fondée sur la compatibilité et la transparence

L'élaboration d'une doctrine renouvelée du cumul d'activités dans la fonction publique algérienne pourrait utilement s'appuyer sur quelques principes directeurs simples, déjà présents en filigrane dans le droit positif, mais insuffisamment formalisés.

Le premier de ces principes serait celui de la compatibilité fonctionnelle. Il s'agirait d'apprécier toute activité accessoire non pas de manière abstraite, mais au regard de la nature des fonctions exercées par l'agent, de son niveau de responsabilité et de l'existence éventuelle de liens directs ou indirects avec son administration d'appartenance.

Cette approche permettrait de distinguer clairement les activités qui constituent un prolongement légitime de la compétence publique de celles qui créent un risque réel de confusion des intérêts.

Le deuxième principe serait celui de la transparence déclarative. Toute activité accessoire, même autorisée de principe, devrait faire l'objet d'une déclaration préalable auprès de l'administration, non dans une logique de suspicion, mais dans une logique de sécurisation juridique réciproque. Une telle déclaration permettrait à l'administration d'exercer un contrôle a priori, tout en protégeant l'agent contre des contestations ultérieures fondées sur l'ambiguïté du cadre juridique. Le troisième principe reposerait sur la réversibilité et le contrôle dans le temps. L'autorisation ou la tolérance d'un cumul ne saurait être acquise de manière définitive. Elle devrait pouvoir être réexaminée à la lumière de l'évolution des fonctions de l'agent, de la nature de l'activité accessoire ou des nécessités du service, dans des conditions clairement définies et juridiquement sécurisées.

Une telle doctrine ne constituerait ni une libéralisation incontrôlée ni un affaiblissement de l'exigence d'intégrité de la fonction publique. Elle traduirait au contraire une volonté de mise en cohérence entre la norme juridique, les pratiques professionnelles et les objectifs de modernisation de l'action publique. En reconnaissant explicitement ce qui est déjà partiellement admis, elle permettrait de renforcer la confiance institutionnelle, de réduire l'arbitraire et de recentrer le contrôle sur les situations réellement problématiques.

Dans cette perspective, une réforme mesurée du régime du cumul d'activités ne relèverait ni d'un renoncement aux principes du service public ni d'une libéralisation sans garde-fous. Elle viserait au contraire à restaurer la crédibilité de la norme en l'alignant sur des pratiques socialement établies, tout en préservant les exigences d'indépendance, de neutralité et de disponibilité de l'agent public.

La clarification des règles applicables, l'identification des activités autorisables, l'instauration de procédures d'autorisation simples et contrôlables, ainsi que la prise en compte explicite des situations de cumul avec une pension de retraite, constitueraient les piliers d'une doctrine renouvelée. Une telle approche permettrait à l'administration de mieux maîtriser ses processus, de réduire l'arbitraire et de substituer à la sanction implicite une responsabilité assumée.

Conclusion

L'analyse du régime du cumul d'activités dans la fonction publique algérienne conduit à une conclusion simple, mais structurante : le droit positif, tel qu'il existe aujourd'hui, admet déjà des dérogations multiples au principe de non-cumul, sans toutefois leur donner une cohérence d'ensemble ni une lisibilité suffisante. Cette situation entretient une ambiguïté permanente, préjudiciable à la fois aux agents, à l'administration et à l'objectif même de prévention des conflits d'intérêts. L'opinion et les idées développées dans cet article ne visent ni à affaiblir le principe d'exclusivité du service public ni à banaliser l'exercice d'activités privées par les agents.

Elle tend au contraire à recentrer ce principe sur sa finalité essentielle, à savoir la protection de l'intérêt général, de l'indépendance administrative et de la probité publique. Dans cette perspective, le cumul n'est pas appréhendé comme une transgression, mais comme une situation à qualifier, à encadrer et à contrôler. Assumer explicitement une doctrine du cumul fondée sur la compatibilité fonctionnelle, la transparence déclarative et la réversibilité des autorisations permettrait de substituer à des tolérances informelles un cadre juridique clair et opposable. Une telle évolution renforcerait la sécurité juridique des agents, limiterait l'arbitraire administratif et offrirait à l'administration des instruments de contrôle plus efficaces, centrés sur les risques réels plutôt que sur des interdictions de principe difficilement applicables.

Inscrite dans une réforme plus large de rationalisation de l'action administrative, cette approche contribuerait à une meilleure maîtrise des processus internes de la fonction publique algérienne. Elle participerait à l'émergence d'une administration plus lisible, plus responsable et plus apte à valoriser les compétences qu'elle mobilise, sans renoncer aux exigences d'éthique et de loyauté qui fondent sa légitimité. C'est à ce prix que la fonction publique algérienne pourra concilier modernisation, intégrité et efficacité, dans le respect de ses principes fondamentaux et au service durable de l'intérêt général.

*Inspecteur en chef de la fonction publique retraité