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Fonction publique : petits et grands paradoxes d'une réforme en panne de repreneurs

par Boudina Rachid *



4ème partie

Même leur statut d'EPA (établissement public administratif) ne prêtait aucunement à confusion. Aujourd'hui, nous nous retrouvons face à un paysage difficile à caractériser (l'absence d'études y contribuant) au point que les remarques qu'on peut faire sur le sujet nécessitent d'être sérieusement documentées pour quiconque y trouve de l'intérêt.

Néanmoins, il est possible de faire quelques observations, hors la formation des personnels de sécurité, des douanes et de la Protection civile qui relèvent d'une programmation spécifique, qui constatent une situation confinant à un désordre programmé :

- déconnexion de toute politique stratégique. Aucune réponse ne peut être donnée à la question de savoir de quels fonctionnaires formés sous le régime de la formation spécialisée (combien et avec quelles compétences ?). Aucune stratégie n'est décelable à quelque niveau que ce soit, pis, les ministères concernés se satisfont de cette absence de stratégie qui laisse une grande liberté aux responsables des établissements de formation concernés de recruter et de former selon des conditions très discutables;

- toutes ces formations sont construites sans relation avec l'évolution des métiers qui composent la trame des corps d'accueil;

- aucun ministère ne réalise des projections démographiques et des analyses des compétences utiles à l'exercice de ses missions;

- il n'existe pas davantage de fiches de métiers qui décrivent les connaissances, les savoir-faire et les principales activités et tendances d'évolution des métiers susceptibles de baliser l'élaboration d'un référentiel de formation, ou ne serait-ce qu'un profil de formation établissant les objectifs, les prérequis et la procédure de validation des connaissances.

Toutes ces considérations combinées ont fini par éloigner, par étapes successives, ces écoles prestigieuses de leur raison d'être originelle jusqu'à transmuter leur patrimoine héréditaire par des expérimentations à géométrie variable sans objectif déclaré.

En gros, cette alchimie a débouché sur une gestion partagée de la formation initiale entre le ministère référent et le ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique, une gestion qui développe une stratégie à double détente : d'une part, agir en qualité de maître d'ouvrage d'une formation spécialisée théoriquement commanditée par le ministère maître d'œuvre et, d'autre par, prester une formation universitaire incorporée au système LMD.

Plus que cela, ces écoles ont fini, pour la plupart, à prendre le statut de l'école hors université et subsidiairement le statut de l'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel. Cette conversion de statut a été célébrée par les équipes dirigeantes de ces écoles comme une deuxième naissance et une requalification qui les élève au rang de l'université.

Ces établissements ne se gênent même plus de prendre carrément leur distance avec les ministères qui ont justifié leur création et se mettent presque exclusivement sous la tutelle du ministère de l'Enseignement supérieur, sans hésiter cependant de s'autoriser de pratiquer une autonomie pédagogique et des pratiques d'enseignement à l'insu du ministère commanditaire, lorsque même les formations concernées sont organisées par des textes officiels. Ils vont d'ailleurs jusqu'à prendre l'initiative d'expérimenter des outils pédagogiques innovants sans rendre compte à aucune institution. Cette situation est particulièrement exacerbée lorsqu'il s'agit de ministères peu outillés ou peu enclins à s'impliquer dans le processus, à quelques étapes que ce soit, laissant, nolens volens, toute latitude à ces écoles pour agir à leur guise jusqu'à s'aventurer à proposer, hors leur expertise et hors le domaine d'origine, des offres de formation continue uniquement guidées par l'attrait lucratif.

Deux cas extrêmes illustrent l'indécision du statut de ces entités :

- le cas de l'Ecole nationale d'administration (ENA). Le moins qu'on puisse dire est que le nouveau statut dont a été investie cette école en vertu du décret du 22 novembre 2006, né sans doute d'un volontarisme fort estimable, ne s'inscrit dans aucune des catégories juridiques qui régissent les écoles de service public. De plus, et au lieu de ressourcer l'ENA dans la continuation historique pour mieux former une élite administrative capable de maîtriser les enjeux du nouveau siècle et de s'adapter aux réformes inséparables de la nouvelle gestion publique, le nouveau statut de l'ENA a plutôt contribué à son décrochage orbital qui l'éloigne quasiment de la formation administrative.

Le fait que l'article 4 du décret sus-cité proclame que l'école est chargée, entre autres, « d'assurer la formation des cadres de conception pour (…) et des institutions publiques », est notoirement insuffisant à lui conférer la qualité d'école spécialisée de la fonction publique. Cette formule n'est pas de celles qui donnent force juridique à un texte. C'est une déclaration d'intention irrecevable en tant qu'une école de la fonction publique qui forme d'abord des fonctionnaires dans des corps et grades déterminés. La doctrine va jusqu'à dire que dans le principe, c'est le grade qui crée l'école et pas l'inverse, sauf les quelques exceptions comme l'ENA d'origine pour ne pas la citer qui est née dans le contexte particulier de l'après-Deuxième Guerre mondiale. Le fait que le décret du 8 juin 1964 portant création d'une Ecole nationale d'administration, de chez nous, a usé d'une formule qui elle aussi s'en réfère à « la formation des fonctionnaires de conception », s'explique par le contexte historique orphelin de tout statut particulier typiquement algérien. On peut même ajouter que la circonstance que le diplôme délivré par l'ENA dans sa configuration actuelle, qui donne droit à une nomination sur titre au grade d'administrateur principal, relève d'un simple artifice ou d'un deal qui constitue une sortie de secours pour les néodiplômés du régime en vigueur.

En toute hypothèse, le statut de l'ENA, une école qui est le symbole même de la formation administrative, n'a pas à subir l'outrage d'être dénaturée pour être transformée en une école génétiquement modifiée (EGM !). On peut certes vouloir réformer le concours d'accès, revoir le cursus des études, ajouter, retrancher ou remodeler ses formations, retoucher le protocole des stages, mais il n'est pas soutenable de toucher à sa vocation historique qui doit rester intacte. Il n'est pas illicite que l'ENA puisse développer des filières de formation parallèles ou complémentaires conduisant au master en partenariat avec des universités, ou même d'ouvrir des chantiers de recherche dans le domaine de la science administrative et de la gestion publique, mais elle ne saurait avoir pour destinée de s'encastrer ou de se diluer dans le moule de l'école hors université, ou dans un quelconque statut apparenté.

Autre observation et pas la moindre : il s'agit de bien comprendre que l'ENA est un concentré de passé, de présent et d'avenir, en même temps qu'elle représente une sorte de label qui ne doit prêter à aucune reproduction. Notre pays y a adhéré en 1964 en assumant un héritage venu d'ailleurs et en respectant totalement les exigences du concept. Aussi, ce legs ne saurait accepter que ses fondements mêmes viennent à donner lieu à d'improbables triturations, sauf à divorcer définitivement du modèle déposé.

On doit se souvenir que dans l'esprit de ses initiateurs, cette école était et est toujours destinée à assurer une formation transversale au profit d'un ample panel interministériel, qui lui vaut d'être placée sous l'autorité d'une instance à compétence interministérielle, soit, donc, celle de la présidence de la République, soit celle du Premier ministre. Ceci nous amène à conclure que le ministère de l'Intérieur a toute latitude, pour ce qui le concerne, de créer des écoles spécialisées réservées aux personnels qui relèvent de sa sphère d'attribution, y compris de ses directions spécialisées ou des collectivités territoriales, mais pas d'accaparer la formation à l'ENA. C'est moins une affaire d'autorité qu'une question de simple bon sens.

LE CAS DES ECOLES PARAMEDICALES

Ces écoles ont été requalifiées comme instituts nationaux supérieurs de formation paramédicale. Nul, et peut-être même les instigateurs de cette réforme, ne connaît les motifs qui étaient censés soutenir cette métamorphose. Je n'imagine pas qu'il y a eu une étude d'impact pour mesurer les conséquences d'un tel projet pour limiter, atténuer ou compenser les effets secondaires qui pouvaient en résulter. A l'évidence, ce scénario n'a pas été mûrement étudié dans tous ses enchaînements envisageables quand on voit ce qu'il est advenu de cette innovation aussi hardie qu'imprévisible.

Au mieux, on peut avancer que ce projet est né du vœu, sinon de la sollicitation pressante des paramédicaux diplômés d'Etat, élevés au nouveau grade de paramédical de santé publique, de se voir reconnaître le droit à la catégorie 11, du groupe A de la grille des niveaux de qualification de la Fonction publique. Il s'en est suivi, dans un climat marqué par une insouciance singulière, une demande d'appariement ou de reconnaissance du diplôme couronnant la formation paramédicale de santé publique dans sa nouvelle version au niveau d'une licence du régime LMD. S'il est vrai que ces fonctionnaires ont obtenu satisfaction quant à leur requête initiale, il ne me semble pas que le ministère de l'Enseignement supérieur ait formellement accédé à leur demande de reconnaissance de leur diplôme à parité avec la licence. Même si c'était le cas, la vraie problématique porte plutôt sur les modalités d'insertion des études paramédicales dans le système LMD, en tant que discipline des sciences paramédicales ou plus globalement des sciences de la santé, inscrite à part entière dans le champ académique. En l'espèce, celle-ci doit englober l'ensemble des connaissances et compétences appartenant aux sciences de la santé, comprenant les sciences humaines, les sciences biologiques, les sciences physiques et les sciences médicales ainsi que les sciences paramédicales et leurs applications cliniques organisées selon les spécialités de la médecine. Vaste programme s'il en est, qui implique de reconfigurer tous les dispositifs actuels de formation et qui se doit de réinventer toute l'ingénierie des études et des cursus conduisant à ces diplômes.

L'intégration-connexion du diplôme de paramédical de santé publique avec la licence ne fait pas problème a priori : il suffit de construire un partenariat appuyé avec les facultés de médecine qui engagerait les deux parties sur des référentiels de formation et de compétences construits sur la base d'un cadrage émanant du ministère de la Santé et de la Population. En fait, ce schéma est surtout possible parce qu'il a l'avantage d'offrir des débouchés garantis dès l'instant où les diplômés de ce système sont recrutés sur titre au sein de la Fonction publique.

Au-delà de cet horizon, la difficulté sérieuse est de pouvoir articuler le diplôme professionnel de paramédical de santé publique avec les études conduisant au master et, plus compliqué encore, au doctorat. On peut rêver que ces instituts, assistés des facultés, soient un jour capables de produire des masters ; mais là il faudrait s'interroger sur le devenir de ces masters si, au bout du compte, ils ne peuvent pas déboucher concrètement sur un emploi. L'interrogation est doublement pertinente lorsqu'on sait que les masters à venir, sauf peut-être dans le domaine de la gestion, ne répondraient pas précisément à la nomenclature des corps et grades du ministère de la Santé et de la Population, tant du point de vue de leur nature que de leurs profils, à moins de chambouler profondément les études de médecine.

On peut de même s'interroger et dire que s'il s'agit seulement d'arriver à produire des masters, il est autrement plus conséquent d'en confier la tâche à l'université qui est certainement plus qualifiée et mieux outillée dans ce domaine, sachant que l'original est toujours meilleur que la copie. Si en plus on poussait le raisonnement jusqu'au bout, on arriverait facilement à conclure qu'il est plus justifié et moins dispendieux, si ce n'était leur trop grande dispersion au niveau territorial, de rattacher carrément et physiquement ces instituts, aujourd'hui naufragés, au réseau universitaire du pays.

Quid du pilotage interministériel de la formation initiale en école de service public ?

C'est pour ainsi dire la friche ou la jachère. Il y avait bien une tradition et même une expertise à un certain moment. Aujourd'hui, cet héritage a fini par s'égarer au détour des années 1990 qui a concordé avec le reversement de la plupart des écoles de service public aux universités.

La circonstance que ces écoles ont pris un statut conduisant majoritairement vers l'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, ne doit pas empêcher d'assurer un suivi, voire une gouvernance, de cette formation pour une vision globale des formations assurées par l'Etat.

C'est bien entendu à la DGFP qu'il revient de définir la stratégie et de planifier avec les ministères concernés et la direction générale du budget cette catégorie de formation au gré des formules appropriées. Il s'agit à l'évidence d'un vaste programme qui implique, à n'en pas douter, une convergence des efforts au niveau interministériel en vue d'une économie d'échelle et une lisibilité accrue des actions entrant dans le champ de la formation spécialisée.

Aussi, il convient déjà de bien recenser et de bien connaître toutes ces écoles à travers leur statut, leur localisation, leur mode de fonctionnement, les formations prestées, leur contenu, les effectifs formés et, pour finir, le statut des personnels enseignants.

D'autre part, ce type de formation doit figurer explicitement dans le décret d'attribution de la DGFP où il doit être affirmé que cette institution doit assurer un rôle de coordination et de pilotage de la formation initiale au même titre que la formation continue.

Ce rôle éminent devra conduire à insérer la formation, toutes voies comprises, dans une gestion stratégique des ressources humaines, tant du point de vue de la rationalisation de l'offre de formation que de la professionnalisation des cursus, mais surtout de leur potentiel d'employabilité au regard de la concurrence universitaire.

En parallèle, il devient aujourd'hui pressant de mettre de l'ordre dans la question des diplômes délivrés par ces écoles, ce qui exige en priorité d'engager le ministère de l'Enseignement supérieur dans une réflexion conjointe avec la Fonction publique pour répondre au besoin de reconnaissance académique de ces diplômes que ne cessent de réclamer leurs détenteurs qui cherchent à les valoriser, ou mieux à les valider, soit pour poursuivre un cursus LMD, soit pour les faire reconnaître à parité avec les diplômes délivrés par l'université en termes de qualifications et de niveau académique.

IV – LA QUESTION DES CONTRACTUELS

Dans ce chapitre, on n'aura pas besoin de réitérer l'analyse que nous avons développée plus haut au sujet de l'objectif ultime de l'article 19 du statut général qui visait, faut-il le rappeler, à instaurer une fonction publique d'emploi à côté d'une fonction publique de carrière. Ce banc de test était paramétré pour une montée en gamme devant conduire à faire basculer l'ensemble du système dans le régime de fonction publique d'emploi, avec probablement le maintien sous le régime de la carrière d'un contingent de fonctionnaires exerçant dans les administrations régaliennes et ou comportant des missions de puissance publique.

Il semblerait maintenant et après huit années passées depuis la promulgation du statut général que ce projet a été remis aux calendes grecques, soit que les personnes qui devaient lui tenir la main ne sont plus aux affaires, soit qu'il n'y a plus de repreneurs, soit enfin que cette ambition a été ajournée par repli stratégique.

Allons donc nous préoccuper plutôt de ce qui est concret à travers le modus operandi du décret 07-308 du 29 septembre 2007 fixant le régime des agents contractuels à l'aune de ses dysfonctionnements, voire de ses contradictions et même de ses contre-indications les plus manifestes :

- concernant l'article 4 du décret : cet article a quasiment repris les dispositions combinées des articles 19, 20 et 21 du statut général, en ajoutant toutefois le cas de l'occupation d'un emploi temporaire, sans prendre de la marge vis-à-vis du statut général pour expliciter a minima les conditions d'application qui s'y attachent. La preuve en est que le recrutement sur le fondement de l'article 20 du statut général n'est pas permis en l'état de la formulation dudit article restant au mieux justiciable d'un décret complétant et modifiant le décret 07-308, au pire d'une circulaire qui apporterait une meilleure détermination des hypothèses ouvrant droit au recrutement au titre de cet article et qui encadrerait plus clairement les durées des contrats et des possibilités de leur renouvellement.

* au sujet justement du rajout de la notion « d'occupation d'un emploi temporaire ». Ici, on ne sait trop si l'intention du rédacteur de cet alinéa est bien d'instituer l'emploi de temporaire qui s'applique au recrutement d'un salarié sous contrat de travail temporaire (également appelé intérimaire), embauché et recruté par une entreprise de travail temporaire qui le met à la disposition de l'administration pour une durée déterminée. Si c'est bien la visée du rédacteur on peut tout de suite objecter que cette énonciation ainsi rédigée doit être considérée comme forcément irrecevable car une telle disposition ne peut ressortir que du domaine de la loi qui toucherait non seulement le droit de la Fonction publique mais l'ensemble du droit du travail. Il s'agirait à notre avis d'une disposition surérogatoire qui fait mention d'un concept qui n'a jamais fais l'objet d'une définition réglementaire, sauf par le contenu que lui donnaient les instructions comptables ;

* au sujet de la vacance momentanée d'un emploi. Dans cette occurrence, la clarification attendue doit préciser les délais qui doivent encadrer le recrutement projeté compte tenu des délais normaux pour recruter un titulaire ;

* au sujet du recrutement dans l'attente de l'organisation d'un concours. A ce propos, il faut se dire que les allègements apportés par le décret 12-194 relatif aux examens et concours, a fait que ce recours perd beaucoup de sa justification. Néanmoins, on peut invoquer que la réglementation gagnerait à être réformée sur la nécessité d'autoriser le recrutement d'un contractuel, même sans la procédure de publicité, pour répondre à des situations de nécessité extrême en vue de permettre à l'administration d'exécuter des travaux visant à prévenir des accidents imminents ou à organiser des opérations de sauvetage des installations et du matériel.

A suivre

* Inspecteur chef de la Fonction publique (ad) mis à la retraite