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Sur la nécessité de réinventer le gouvernement en Algérie

par Kamel Garoui*

« Rien n'est plus important que des citoyens disposant d'outils leur permettant d'évaluer et de juger leurs dirigeants. » Joseph S. Nye.

Commençons par une amère constatation sur la gouvernance du pays: d'une part la relation gouvernants-gouvernés laisse à désirer pour ne pas dire qu'elle est catastrophique, et d'autre part notre travailleur est parmi les moins travailleurs dans le monde ! Pourquoi ? Immense et éternelle question !

Et, paradoxe, tout cela en dépit d'un ordre social national (hérité de notre Glorieuse Lutte de Libération Nationale) qui n'a rien à envier à ceux des pays les plus riches. En dépit de ses insuffisances celui-ci se caractérise grosso modo par : Notre système d'approvisionnement alimentaire est assez développé. Notre système médical et sanitaire, gratuit et égalitaire, offre ses services à la quasi-totalité de la population. Cette dernière constatation s'applique aussi à notre système éducatif. Notre système de sécurité sociale et de retraite offre un niveau de soutien rare dans le monde, notamment au profit des personnes âgées. Malgré ses insuffisances, notre justice offre à l'individu un degré de protection rarement pratiqué ailleurs. Notre politique de distribution de logements sociaux et autres est, à notre connaissance, rare dans le monde.

Pour espérer répondre aux préoccupations ci-haut cités nous voudrions soutenir qu'aujourd'hui la première mission de nos pouvoirs publics doit porter, d'une part sur l'édification d'un Etat fort et stable, et d'autre part sur la promotion d'une économie productive et compétitive. Il faut souligner aussi qu'ils devront livrer une véritable course contre le temps en vue de la satisfaction des attentes de la population - notamment la jeunesse - en étant en permanence à son écoute. Il faut, en outre, insister sur la nécessaire promotion de la bonne gouvernance et de la démocratie participative, ainsi que sur la lutte contre la corruption et toutes les autres formes d'atteinte à l'économie nationale.

Pour espérer accomplir convenablement cette grande mission, le fonctionnement de notre Gouvernement devrait être adapté en conséquence. Il s'agit bien de revoir le fonctionnement du Gouvernement, i.e. comment le secteur public travaille ? Et non pas de revoir son rôle, i.e. qu'est-ce qu'il fait comme travail. Par Gouvernement il est plus question ici de la multitude d'agences du front en contact avec les publics et réparties à travers le pays (APC, ANEM, ANSEJ, CNR, agences AT & postales etc.), que du Premier Ministère et des Départements Ministériels situés à Alger. La gouvernance d'un pays s'articule, en gros, autour de trois niveaux, à savoir : « la gouvernance politico-stratégique », « la gouvernance économique » et enfin « la gouvernance ou management public », correspondant globalement aux trois institutions : politico-militaire, économique, et administrative. La présente contribution traite de la question de la refonte de la gouvernance publique.

Bref aperçu sur la réinvention des gouvernements dans le monde

Le mouvement de réinvention des gouvernements est parti de pays développés (Australie, Canada, Nouvelle Zélande, Royaume Unis, USA, Suède, etc.) aux années soixante-dix du siècle dernier, suite au choc pétrolier de 1973-1974 qui donna lieu à une profonde crise économique mondiale, décrite comme une stagflation - un composé d'une très faible croissance économique et d'un taux de chômage élevé. A ce moment les citoyens de ces pays firent pression sur leurs dirigeants en exigeant la révision en profondeur, d'une part du mode de fonctionnement de leur gouvernement, et d'autre part de la relation gouvernants-gouvernés. Le mouvement s'est servi des pratiques compétitives du marché ainsi que surtout des connaissances et de l'expérience acquises dans le domaine du « Management des affaires » en vue d'améliorer l'efficience, l'efficacité et la performance générale du service public dans les bureaucraties. Il préconisa l'introduction des fonctions générales du management dans le fonctionnement des Gouvernements ; de donner plus de pouvoir et d'autonomie aux managers ; une orientation favorable à l'emploi des critères d'efficacité et de contrôle économique, et enfin la privatisation d'une large parties des services Etatiques.

Depuis, à travers le monde, le secteur public n'a cessé de se reformer pour s'adapter à une société changeante - une société ou les développements économiques, sociaux et technologiques donnent naissance continuellement à de nouvelles relations entre les gouvernements et leurs publics. Le secteur public faisait surtout face à un déplacement d'un paradigme de gouvernance appartenant à l'âge industriel - hiérarchique et centré sur les institutions, à un autre appartenant à l'âge de l'information -moins hiérarchisé et centré sur les publics.

En traitant du mouvement de réinvention de la gouvernance publique, on ne peut passer sous silence les travaux d'Osborne et Gaebler. Dès 1992, dans leur célèbre livre « Reinventing Government : How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector », ils définissent les principes présidant à la modernisation des gouvernements. Pour eux, l'administration publique contemporaine – exactement à l'exemple de la nôtre - est lente, inefficiente et dépensière, en conséquence, elle doit être réformée par une « Perestroïka ». Pour cela, ils proposèrent les dix principes de fonctionnement d'un gouvernement entrepreneurial.

Ce dernier doit : agir comme catalyseur des secteurs publics ; restituer aux citoyens-usagers le pouvoir de contrôle et d'influence sur l'administration ; être guidé par sa mission ; agir en fonction des objectifs fixés, et donc des résultats obtenus ; être guidé par les besoins des publics, et non pas par ceux de la bureaucratie ; prévenir les problèmes, et non pas les subir ; gagner de l'argent, et non pas seulement dépenser ; décentraliser la prise de décision et favoriser la gestion participative et inclusive ; donner la priorité aux mécanismes de marché ; promouvoir la concurrence entre les services et unités.

Et pour la réinvention du gouvernement en Algérie

Pour des raisons tant d'amélioration du service offert à nos publics que de diversification et de modernisation de notre économie, nos administrations sont tenues aujourd'hui de devenir efficientes. En effet, les publics - simples citoyens comme agents économiques, deviennent de moins en moins tolérants quant à des services publics lents et de mauvaise qualité. Autre indice alarmant, le déficit budgétaire projeté pour 2020 atteindra le chiffre record de près de 2000 milliards de dinars ! Chiffre ne s'explique pas par la seule dépense publique, dans notamment l'industrie, l'éducation et les infrastructures de base. Ce déficit n'est pas seulement dut à la récession mondiale commencée en en même temps que la pandémie du coronavirus en fin 2019. Il est aussi et surtout généré par une dépense publique quasiment incontrôlée. Pour ne parler que des projets d'investissement initiés à travers l'ensemble des wilayas du pays, en dépit de la volonté du gouvernement, ni les coûts, ni les délais, ni la qualité contractuels ne sont respectés pour cette multitude de projets.

La nécessité de transformation de la gouvernance du pays est dictée aussi par la vulnérabilité de l'économie nationale en raison de sa très forte dépendance aux hydrocarbures, les dépenses exagérées et non optimisées de l'Etat, les impératifs de la mondialisation, etc. Parmi les perspectives propres à la modernisation de notre administration nous pouvons citer : des prestations de services de qualité, convenant aux citoyens ; des fonctionnaires et des employés bien formés et exerçant convenablement leurs missions et activités ; des organismes crédibles, rationnalisant la dépense publique ; des organismes travaillant en collaboration informatisés et reliés entre eux en réseau informatique.

En toute logique, deux principes doivent constamment guider l'action de notre gouvernement, il s'agit de : 1/ les Algériens doivent être convaincus que l'argent que le gouvernement leur prend est dépensé à bon escient, et 2/ que celui-ci travaille pour eux, i.e. pour leur bien-être et leur sécurité.

A ce titre, un immense effort doit être fourni à tous les niveaux du gouvernement pour passer d'une bureaucratie actuelle centralisée, rigide et dépensière à un gouvernement entrepreneurial, décentralisé et flexible, pour reprendre une expression de Osborne et Gaebler. Pour ce faire, la réalisation des sept perspectives, ci-après, peut constituer pour notre pays la solution. Ces perspectives, qui sont globalement des principes généraux applicables à n'importe quel pays, ont étés appliquées avec succès dans nombre de pays durant les années soixante-dix suite au choc pétrolier de 1973-1974 et la grande crise économique qui s'en ait suivie.

La réalisation des perspectives 5, 6 et 7 propres au développement du savoir et de la compétence humaine, à l'instauration de la confiance gouvernants-gouvernés et au soutien aux entreprises économiques, est de nature à booster le développement socio-économique du pays.

lPerspective - 1/ La diminution de la taille du gouvernement (downsizing) :On peut se poser la question de savoir à combien revient à la communauté le gouvernement en pourcentage par rapport au PIB, ou de celle du nombre d'employés au gouvernement comparé au total des travailleurs en Algérie.

A vrai dire, on n'a pas vraiment besoins de ces deux chiffres pour affirmer, sans risque aucun de se tromper, qu'avec les années la bureaucratie nationale est devenue, d'une part immense et pléthorique en termes de personnels, d'infrastructures et de moyens matériels en exploitation, et d'autre part tentaculaire et impliqué dans trop d'activités. Ceci ne s'est nullement traduit par plus d'efficience, bien au contraire, ce gigantisme constitue le premier facteur de blocage pour l'épanouissement de pratiques entrepreneuriales au sein de notre gouvernement !

Le gouvernement doit se concentrer sur ses missions principales, qui sont d'ordre politique et de régulation. Il doit se départir de nombre de fonctions de fourniture ou de production de services en les confiant à des entreprises publiques autonomes ou en signant des contrats avec des fournisseurs privés sous forme de partenariats public-privé (PPP).

Par ailleurs, les différents départements ministériels et les unités opérationnelles (APC, ANEM, ANSEJ, CNR, agences AT & postales etc.) devraient recenser l'ensemble de leurs projets ou activités et se poser les questions suivantes pour chacun d'eux : Est-ce-que l'activité est nécessaire ? Sinon, la supprimer ou l'abolir ! Est-ce-que le gouvernement doit en être responsable ? Sinon, la privatiser ! Est-ce-que le Gouvernement est obligé de la fournir directement ? Sinon, l'externaliser (avec un contrat) au secteur privé !S'il est obligé de la fournir directement, la confier à des agences opérationnelles !

Il demeure entendu que l'accent doit être mis prioritairement sur la rationalisation de la réalisation des projets et non pas sur leur suppression.

Aussi, nos départements ministé riels doivent axer la recevabilité sur les résultats ou la production (les sorties), et non pas sur les entrées (lois et règlements, budget alloué).

lPerspective - 2/ La révision en profondeur des processus de travail : Le gouvernement doit pousser à la concurrence entre ses services et avec des partenaires privés externes. La concurrence ou la compétition est la première force qui pousse les organisations à s'améliorer continuellement.

Il doit éliminer le maximum de réglementations et simplifier les systèmes administratifs internes. Il doit définir clairement la mission pour chaque agence publique et donner l'autonomie et la liberté à ses managers pour trouver les meilleurs voies et moyens pour l'accomplissement de la mission.

Il doit décentraliser l'autorité vers le bas de l'organisation afin d'encourager les fonctionnaires du front en contact directe avec les publics à prendre des décisions.

Il ne doit pas se servir seulement des mécanismes administratifs pour la fourniture des biens et services au public, il doit également recourir aux mécanismes du marché. Le gouvernement doit se servir des pratiques compétitives du marché ainsi que des connaissances et de l'expérience acquises dans le domaine du « Management des affaires ». Il doit introduire les outils du management (organisation, planification, exécution, contrôle et évaluation) dans ses services ; donner plus de pouvoir et d'autonomie aux managers ; une orientation favorable à l'emploi des critères d'efficacité et de contrôle économique et financier ; et enfin la privatisation d'une large part des unités opérationnelles publiques.

lPerspective-3/ L'instauration de la transparence et de la recevabilité :Le gouvernement doit restituer aux publics - citoyens et agents économiques, le droit de regard sur le fonctionnement de ses services. Il doit permettre une ouverture franche sur ses informations, ses lois, ses projets, ses plans, ses processus, ses actions, etc. aux fins de s'auto-obliger à agir de manière visible et prévisible, et ainsi permettre aux simples citoyens de s'occuper des affaires publiques qui les concernent et d'influencer la prise de décisions par les responsables. Il doit faire de la transparence – clarté dans ses intentions et ses objectifs, ouverture sur les informations propres à ses projets, langage de la vérité sur les résultats - un objectif central.

La redevabilité (accountability en anglais) assure que les officiels sont questionnables quant à leurs activités et actions. Le processus débouche sur une réparation de la part des questionnés au cas où les obligations et les engagements pris par eux ne sont pas respectés. La recevabilité est normalement une relation institutionnalisée entre des « redevables » (membres du gouvernement, hauts fonctionnaires, etc.) et des contrôleurs (Président de la république, députés, etc.)

lPerspective - 4/ La recherche de la satisfaction des publics : La satisfaction du citoyen en matière de service public suppose une approche centrée sur celui-ci de la part de l'administration, i.e. livraison effective du service + à temps + avec professionnalisme + en adoptant une attitude polie et sympathique + avec fourniture de toute information ou documentation utile.

Le gouvernement doit traiter les publics - citoyens et agents économiques -a la manière d'un bon commerçant traitant ses clients. Pour cela, il doit leur offrir des choix multiples de services, leur offrir des services de qualité, être attentif à leurs attitudes, former ses employés en matière de communication et de relationnel, etc.

lPerspective - 5/ L'instauration de la confiance entre les dirigeants et les citoyens : La confiance entre les gouvernants et les gouvernés dans notre pays constitue l'ingrédient le plus important sur lequel sont construites la légitimité et la pérennité du système politique en place.

La confiance prend forme quand l'une des parties développe un certain niveau de perception favorable sur l'autre partie, et réciproquement.

Cette perspective, relative à l'instauration de la confiance entre gouvernants et gouvernés, est, à mon sens, de la plus haute importance. A l'appui de mes dires, je voudrais ici faire appel à l'un des plus grand philosophe politique de l'histoire, je veux parler de Confucius (551 av. J.C.). A un de ses disciples – Tzeu Koung, qui l'interrogea sur l'art de gouverner. Le maitre répondit : « Celui qui gouverne doit avoir soin que les vivres ne manquent pas, que les forces militaires soient suffisantes, que le peuple lui donne sa confiance. » Tzeu Koung dit : « S'il était absolument nécessaire de négliger une de ces trois choses, laquelle conviendrait-il de négliger ? – Les forces militaires », répondit Confucius. « Et s'il était absolument nécessaire d'en négliger encore une seconde, dit Tzeu Koung, quelle serait-elle ? - Les vivres, répondit Confucius, car de tout temps les hommes ont été sujets à la mort, mais si le peuple n'a pas confiance en ceux qui le gouvernent, c'en ait fini de lui. » (Confucius, les Analectes XII7).

lPerspective - 6/ Le développement de la Ressource Humaine et la promotion de la connaissance : Pour que l'Algérie redevienne compétitive en cet hostile XXI siècle, il lui faut exploiter convenablement son potentiel du « savoir ». Mais comme le prétendent certaines voix, cela ne veut nullement dire qu'il faille ralentir l'investissement dans les infrastructures de base – logements, routes, eau, électricité, etc., investissement qui a énormément amélioré le niveau de vie des algériens. Les deux axes ne sont nullement exclusifs, bien au contraire, ils se complémentent. Il faut en outre que la ressource humaine – surtout jeune - soit mise au centre de tout projet ou activité.

Le gouvernement doit focaliser essentiellement sur deux volets : la mise en relief de la «connaissance» en tant que facteur majeur du développement social, économique et industriel ;la coopération entre les sphères gouvernementales, industrielles, académiques et médiatiques pour la production et l'échange des connaissances en vue de l'acquisition de l'avantage concurrentiel. En somme, il est indispensable que les acteurs économiques nationaux soient contraints à collaborer entre eux, à échanger les informations utiles et à éviter les rivalités.

lPerspective - 7/ Le soutien aux entreprises économiques : La puissance de notre nation est aujourd'hui principalement liée à la performance collective de ses entreprises. En effet, ces dernières sont les rapporteurs exclusifs de la richesse, et elles constituent les vecteurs principaux du nationalisme économique, indispensable à la création d'emplois nombreux, qualifiés et bien rémunérés. Ce qui est synonyme pour notre Etat, primo au niveau intérieur : de stabilité et de cohésion sociale, et secundo au niveau international : de capacité d'action et d'influence.

S'agissant de la performance des entreprises et des acteurs économiques nationaux, notre gouvernement doit adopter vis-à-vis d'eux une politique économique favorable à leur épanouissement, fondée sur l'aide et la protection. En effet, toutes les analyses prospectives, et notamment le rapport «Global Trends 2030 : Alternative Word» du Conseil du renseignement national américain, indiquent clairement que les rivalités stratégiques, présentes et à venir, entre les nations graviteront principalement autour des questions d'ordre économiques, industriel, commerciales, d'investissement et d'innovations technologiques.

Soyons claire sur cette question, l'appui dont nous parlons ne se limite pas aux deux volets politique et financier classiques, mais doit s'étendre aux instruments de la diplomatie et de la guerre de l'ombre.

En guise de conclusion

Nous relevons que la modernisation du fonctionnement de notre gouvernement comme proposée ci-dessus n'empiète aucunement sur la gouvernance politico-stratégique. Elle ne propose pas un réaménagement du territoire, encore moins la stratégie politiquement risquée de la régionalisation. Bien au contraire elle recourt à une stratégie douce aboutissant a d'immense avantage : Elle forcera les organismes publics du pays et les employés à satisfaire au mieux les besoins des publics parce qu'elle mesure les performances, récompense l'excellence et les améliorations et refuse de tolérer la médiocrité et la persistance des échecs.

Elle permettra de combattre, parmi les managers et employés, la corruption et les habitudes de suivi méticuleux et servile des lois et règlements. Elle poussera les différents acteurs du gouvernement à collaborer et communiquer entre eux. Elle poussera les échelons inférieurs à prendre des décisions, invitant ainsi les managers et employés situés aux lignes de front de gouverner véritablement. Elle permettra le passage de la culture régnante dans les organismes gouvernementaux, qui est fondamentalement bureaucratique à une autre plus entrepreneuriale. Mais attention, compte tenu de l'état peu reluisant dans lequel se trouve notre administration, l'opération de sa transformation n'est pas du tout aisée. Bien au contraire, c'est un projet très complexe. Elle nécessitera plusieurs années d'efforts et de sacrifices. Elle exigera des responsables à tous les niveaux de prendre des risques sans assurance de résultats, bien au contraire, il faut s'attendre à beaucoup d'échecs.

Aussi bien pour espérer faciliter et donner plus de chances à la réussite de l'opération, il faut mettre en œuvre une approche globale et une stratégie claire.

Pour ce faire, Kaplan et Norton ont développé une approche structurée sous la forme d'une boucle englobant six phases en vue de lier systématiquement la formulation de la stratégie à son exécution opérationnelles.

L'approche, connue sous le terme de « Balanced Scorecard – BSC » ou« Tableau de bord prospectif » est un outil très puissant de management utilisé aussi bien par les entreprises économiques que par les gouvernements et les organisations non gouvernementales (ONG) lors de l'exécution de leurs stratégies. En fait l'approche considère tout simplement chacune des sept perspective comme un projet à part qu'il faut gérer au point de vue du triplet cout-durée-qualité.

*Ancien cadre du Ministère de la Défense Nationale et de l'ex. Ministre de la Prospective et des Statistiques, Actuellement consultant-formateur en management.