Suite et fin

4) La conformité aux engagements pris lors de la reddition des comptes

La loi de règlement des comptes et rapport de gestion est l'occasion de " rendre compte ", au plein sens du terme. Les rapports annuels de performances qui y sont annexés doivent permettre de porter un jugement éclairé sur la gestion des deniers publics et sur les résultats obtenus par chaque responsable de programme. Les rapports du Parlement présentent les observations de l'ensemble des rapporteurs spéciaux sur les missions et programmes dont ils ont la charge. En outre, la discussion du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion est enrichie par des débats thématiques, en présence des ministres concernés, en commission élargie et en séance publique.

GOUVERNANCE RENFORCEE ET OUTILS DE PILOTAGE BUDGETAIRE

Des améliorations significatives introduites par la LOLF, aux effets vertueux immédiatement perceptibles, rendent possibles des progrès dès la phase de préparation du budget par l'administration. En effet, la LOLF dédouble l'autorisation parlementaire en matière de crédits pour l'ensemble des dépenses de l'État, ceci afin de permettre aux gestionnaires de mieux piloter leurs crédits et de mieux analyser la soutenabilité de leur budget.

Grâce à la LOLF, trois innovations majeures viennent améliorer de façon sensible le pilotage du budget de l'État :

la limitation des possibilités de reports de crédits qui facilite le respect en exécution de la cible de dépenses votée par le Parlement ;

la mise en réserve de crédits au stade de la présentation du projet de loi de finances donne très tôt aux gestionnaires la visibilité nécessaire sur leurs crédits (en distinguant une " tranche ferme " et une " tranche conditionnelle de programmation indicative") ;

la règle de comportement relative à l'utilisation des surplus de recettes garantit que le Gouvernement et le Parlement se poseront en amont la question de l'utilisation d'éventuelles ressources additionnelles.

COMPTABILITE BUDGETAIRE EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENTS (AE) ET CREDITS DE PAIEMENT (CP)

Les autorisations d'engagement (AE) qui " constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées " encadrent les engagements juridiques que les administrations sont autorisées à contracter auprès de tiers au nom de l'État. Les crédits de paiement (CP) " constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés?".

Les Autorisations d'Engagement (AE) et les Crédits de Paiement (CP) sont des outils de gouvernance dédiés à un meilleur pilotage des crédits et une meilleure analyse de la soutenabilité de son budget. Ils contribuent à la mise en place, par la LOLF, d'objectifs de maîtrise, de contrôle et de visibilité en dépense et en recette de l'État,

LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

La notion de " lois de programme à caractère économique et social " remplace celle, plus générale, de " lois de programmation " qui " déterminent les objectifs de l'action de l'État ".

La notion de loi de programmation des finances publiques repose sur une base constitutionnelle. Sa mise en place permet une meilleure gouvernance des finances publiques car répondant aux objectifs suivants :

définir une stratégie d'ensemble cohérente et à moyen terme, dépassant l'horizon qu'offrent aujourd'hui les débats annuels sur le projet de loi de finances,

décliner ainsi les objectifs de finances publiques et les solenniser par un vote du Parlement.

BUDGET PLURIANNUEL

La préparation du budget pluriannuel modifie profondément la phase de préparation budgétaire, qui porte non plus sur une seule année, mais sur chacune des trois années de la programmation.

Désormais, tous les deux ans, la direction du Budget élabore en amont du projet de loi de finances, la programmation à moyen terme (PMT). Elle est précédée d'une phase d'analyse des politiques publiques menés par les bureaux sectoriels de la direction. La synthèse de ces travaux sectoriels qui permet ainsi d'élaborer la maquette du prochain budget triennal est à la fois stratégique et technique.

- Stratégique puisqu'elle propose aux décideurs publics une programmation du budget de l'État sur trois ans, détaillée par mission et par programme et distinguant les principaux types de dépenses. Elle permet ainsi d'élaborer la maquette du prochain budget triennal qui sert de base au dialogue et à la négociation avec l'ensemble des ministères. La PMT propose des réformes structurantes par secteur, procède à leur chiffrage sur 3 ans afin de pouvoir faire les économies nécessaires pour respecter la trajectoire de réduction de dépenses (et /ou du déficit).

- Technique, car elle permet de réaliser des projections chiffrées de l'évolution de l'ensemble des dépenses au niveau le plus fin (" briques de dépenses "), en prenant en compte les facteurs d'évolution spontanée des dépenses et l'évaluation du rendement des réformes envisagées.

DIRECTION DU BUDGET

L'une des conditions de la mise en œuvre effective de la trajectoire de maintien (ou de retour) à l'équilibre est la formalisation d'une revue de programmes qui débouche, après une phase de diagnostic, sur des propositions de réformes structurelles, de recentrage ou de renforcement de l'efficience de certaines interventions publiques, ou encore d'améliorations de processus. Ces objectifs impactant l'organisation du service public à long-terme ne peuvent reposer sur la seule procédure budgétaire qui ne permet pas d'identifier la totalité des projets de modernisation structurants pour les administrations. Cette démarche permet ainsi de documenter les économies nécessaires et de s'assurer de leur réalisation grâce à un suivi au plus haut niveau de l'Etat.

Les réformes issues de la revue de programmes et les économies sous-jacentes constituent l'un des principaux enjeux de la trajectoire financière du budget pluriannuel. À ce titre, la direction du Budget est garante de la bonne articulation entre cette démarche de revue et l'élaboration des budgets pluriannuels, deux démarches qui s'alimentent mutuellement : la revue de programme fournit les pistes d'économies concrètes pour documenter les arbitrages budgétaires, et les discussions budgétaires s'appuient sur les travaux de la direction du Budget et détectent ainsi des économies potentielles qui pourront être approfondies dans le cadre d'une revue de programme.

GESTION PUBLIQUE MODERNISEE

Avec le vote de la loi de finances, le Parlement donne au Gouvernement une autorisation budgétaire qui s'apparente à une faculté, et non à une obligation, de dépenser. L'exécution du budget commence par la répartition, par programme, des montants des crédits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement entre chaque ministre avec une nette distinction entre les crédits de personnel et les crédits des autres titres.

Il convient alors de mettre ces crédits à la disposition des gestionnaires, qui suivent des règles budgétaires et comptables précises pour exécuter les dépenses.

En dotant les gestionnaires de libertés et de responsabilités nouvelles, la LOLF modernise l'État en profondeur. Centrée sur la performance, en prise directe avec la réalité du terrain, la gestion publique engage les administrations dans une dynamique de progrès continu.

La LOLF rend ainsi indispensable la généralisation et la professionnalisation du contrôle de gestion, qui constitue un des axes de la modernisation de la gestion publique, et par conséquent le développement d'un dialogue de gestion entre les administrations centrales et les services. Parallèlement, afin de préserver l'équilibre entre le respect de l'autonomie des gestionnaires et le maintien d'un instrument de contrôle indispensable au pilotage des finances publiques le contrôle budgétaire est recentré sur la surveillance de la soutenabilité budgétaire de la gestion, c'est-à-dire le respect de l'autorisation parlementaire dans l'exécution du budget. Dans les ministères, le déploiement progressif de dispositifs de contrôle interne budgétaire plus efficaces permet par ailleurs une évolution simultanée des modalités d'exercice du contrôle budgétaire.

DIALOGUE DE GESTION

Pour garantir la déclinaison effective des libertés et des responsabilités accordées aux gestionnaires et obtenir un pilotage souple et cohérent des politiques publiques, le dialogue de gestion et la concertation doivent prendre le pas sur les logiques bureaucratiques. À travers le dialogue de gestion, les responsables à tous les niveaux s'entendent sur la déclinaison des objectifs, des moyens disponibles et des modes de pilotage.

CONTROLE DE GESTION

La LOLF rend indispensable la généralisation et la professionnalisation du contrôle de gestion qui intervient dans la construction du budget et dans sa déclinaison, à chacune de ses étapes. Le contrôle de gestion contribue donc à la performance, de même que l'ensemble des fonctions de pilotage et de contrôle, avec lesquelles il doit s'articuler.

Le contrôle de gestion vise à améliorer le rapport entre les moyens engagés et les résultats, notamment en préparant le dialogue de gestion sur des bases objectives et en développant les outils nécessaires au pilotage de la performance.

C'est une fonction organisée, en tant que métier, au sein des ministères et des programmes. La direction du Budget est invitée à soutenir cette démarche de professionnalisation en animant des réseaux interministériels de contrôle de gestion, afin d'échanger sur les bonnes pratiques et de définir un nouveau cadre de référence où les missions du contrôle de gestion se font plus précises à savoir : analyser la performance des activités afin d'optimiser leur pilotage et nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux de responsabilité.

NOUVELLES MODALITES D'EXERCICE DU CONTROLE BUDGETAIRE

Le contrôle financier rénové, désormais qualifié de " budgétaire ", procède d'un nouvel équilibre entre responsabilité du gestionnaire et contrôle de son action, tel que voulu et posé par la LOLF. Cet équilibre se traduit par un changement de la nature et de l'étendue du contrôle exercé par le contrôleur budgétaire dont les modalités d'exercice sont adaptées aux objectifs recherchés. Il ne s'agit plus d'exercer un contrôle de type juridique qui constituait antérieurement la principale substance du contrôle. Le contrôleur vérifie que l'État et ses représentants chargés de la dépense s'engagent dans des limites et conditions soutenables sur le plan budgétaire, pour le présent et pour l'avenir, dans le respect de l'autorisation parlementaire. Dans chaque ministère, c'est le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) qui exerce cette mission.

 Il peut exercer des contrôles a posteriori qui visent à garantir que le recentrage des contrôles a priori ne s'accompagne pas de dérive dans la gestion des actes dispensés de contrôle.

Il peut également réaliser des évaluations de circuits et procédures qui contribuent à l'objectif d'identification et de prévention des risques budgétaires. Elles consistent en des études approfondies des processus de dépenses. Le développement du contrôle interne budgétaire qui vise à sécuriser à la fois la qualité de la comptabilité budgétaire et la soutenabilité budgétaire de la gestion peut permettre un allègement du contrôle budgétaire. Toutefois, la qualité du contrôle interne budgétaire doit toujours être évaluée. Si elle se dégrade, le contrôle budgétaire doit alors être à nouveau renforcé.

NOUVELLE COMPTABILITE BUDGETAIRE

La LOLF ouvre la voie à une meilleure connaissance des engagements budgétaires pluriannuels, à travers la comptabilisation à la fois en crédits de paiement (CP) et en autorisations d'engagements (AE). Cette nouvelle comptabilité permet de bien distinguer l'engagement juridique ferme de l'État pour une dépense à venir, le cas échéant lors d'un exercice ultérieur, de la dépense effectivement payée. La consommation des crédits de paiement (CP) est enregistrée en comptabilité budgétaire au moment où l'État règle une dépense. Ils permettent de retracer les paiements associés aux engagements juridiques qui ont fait l'objet d'un service fait (livraison, achèvement d'une prestation ou de travaux, date d'échéance d'une subvention) et dont il résulte une charge. Dans le cas d'un engagement juridique s'exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée de même sur plusieurs exercices budgétaires.

Indispensable pour retracer de façon progressive l'exécution budgétaire, cette comptabilité " de caisse " ne saurait constituer un outil suffisant pour piloter et maîtriser les dépenses publiques. La LOLF l'a complétée par une comptabilité des autorisations d'engagements (AE) et une comptabilité des emplois rémunérés pour permettre aux parlementaires d'encadrer de façon plus efficace l'ensemble des engagements contractés par les gestionnaires au nom de l'État.

La comptabilité des autorisations d'engagements retrace la consommation des autorisations d'engagement ouvertes par les lois de finances et consommées lors de la notification des actes juridiques, à hauteur du montant ferme de l'engagement. Ce sont en effet les engagements juridiques (EJ) qui consomment les autorisations d'engagement; ils matérialisent la naissance de l'obligation de l'État, de laquelle il résultera une dépense. Bon de commande ou notification de subvention, l'engagement juridique est en effet l'acte fondateur de la dépense.

La comptabilité des autorisations d'engagements permet de déterminer, à l'issue d'un exercice budgétaire, par rapprochement avec les paiements (et les CP consommées) les restes à payer, à savoir, les autorisations d'engagement consommées et non soldées par un paiement. Les restes à payer permettent ainsi l'évaluation précise des paiements qui devront intervenir sur un exercice ultérieur et qui s'imputeront sur l'exécution des budgets futurs en CP.

DEPLOIEMENT DU CONTROLE INTERNE BUDGETAIRE

Les objectifs de gestion efficiente des politiques publiques fixées par la LOLF et le besoin croissant d'une information financière et budgétaire de qualité reposent en grande partie sur la mise en place d'outils de maîtrise des risques. C'est l'objet des dispositifs de contrôle interne.

Le contrôle interne budgétaire (CIB) ne porte pas sur la maîtrise des activités métiers à proprement parler. Il se concentre sur l'atteinte des objectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité budgétaire, c'est-à-dire de respect de l'autorisation budgétaire.

Le CIB correspond à l'ensemble des dispositifs formalisés et permanents permettant de s'assurer de la qualité des informations de comptabilité budgétaire et de la soutenabilité budgétaire.

C'est un levier pour améliorer la visibilité et la maîtrise des risques sur les programmes budgétaires ainsi que l'articulation du budget avec les enjeux des politiques du ministère. Il permet d'asseoir les décisions sur des données financières fiabilisées et partagées par tous les gestionnaires.

SOUTENABILITE BUDGETAIRE

La qualité de la comptabilité budgétaire est nécessaire à la correcte appréciation du respect de l'autorisation budgétaire. La comptabilité budgétaire présente les autorisations budgétaires fixées par le Parlement et leur exécution.

Elle traduit ainsi les ouvertures de crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), les plafonds d'emplois et les découverts autorisés, les évaluations de recettes et retrace les consommations d'AE, de CP et d'emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), les découverts et les recettes constatés, ainsi que le suivi des affectations d'AE dans le cadre des opérations d'investissement.

La soutenabilité budgétaire traduit la capacité d'un ministère à mettre en œuvre les politiques qu'il conduit dans le respect des autorisations budgétaires, tant dans leur dimension annuelle (budget de l'année) que dans leur cadre pluriannuel (loi de programmation des finances publiques). Elle repose sur la qualité de la programmation initiale (mise en adéquation de l'activité prévisionnelle des services avec les moyens alloués) ainsi que sur la qualité de son suivi et de son actualisation.

MISE EN PLACE DU CONTROLE INTERNE BUDGETAIRE AU SEIN DES MINISTERES

Le développement progressif au sein des ministères d'un contrôle interne budgétaire plus efficace permet une adaptation parallèle des modalités du contrôle budgétaire. La définition, la mise en place et le suivi du contrôle interne budgétaire relèvent, sous l'autorité du secrétaire général, du directeur en charge des affaires financières du ministère.

Le dispositif de contrôle interne budgétaire s'appuie sur une cartographie des risques budgétaires, recensant les principaux risques auxquels le ministère est réellement exposé. Les risques identifiés sont ensuite hiérarchisés en fonction de leur probabilité d'occurrence et de leur criticité. Ce travail de recensement des risques débouche sur l'élaboration d'une politique de contrôle interne budgétaire qui se traduit par la mise en œuvre d'un plan d'actions permettant de compléter les dispositifs de contrôle existants en vue de réduire les risques les plus importants.

CONCLUSION

L'Algérie en tant que système politique et économique en transition doit franchir avec succès deux étapes cruciales pour accéder au rang d'Etat-nation moderne. La première fait référence au développement institutionnel qui nécessite une réforme de la fonction publique (objet de ma contribution publiée par Le Quotidien d'Oran daté du 22 / 07 / 2012). La seconde fait référence au développement constitutionnel (compris dans le sens d'un plus grand respect des droits constitutionnels économiques des citoyens et d'un meilleur équilibre entre les intérêts de l'État, de la société et de chaque individu) qui nécessite une réforme de la gestion publique. L'un des enjeux majeurs de la réforme de la gestion publique est de faire passer l'État d'une culture de moyens à une culture de résultats. Ce changement culturel radical ouvre la voie à une rationalisation des dépenses publiques et une amélioration sensible de l'efficacité de l'action publique pour le bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents de l'État. La gestion publique prend alors appui sur une chaîne de responsabilité qui garantit un engagement sur la performance à tous les niveaux, particulièrement sur la gouvernance budgétaire. En introduisant les notions de provisions et de charges à payer, le compte général de l'Etat responsabilise les gestionnaires sur les coûts et les risques à moyen terme associés à leurs actions et offre une vision prospective de l'activité et des finances de l'État. La constitution du CGE est aussi accompagnée d'un renforcement du contrôle interne et permet de développer l'analyse des risques au sein des ministères améliorant ainsi la gouvernance au sein de l'État et favorisant le contrôle du Parlement sur les comptes publics. La gestion publique, fondée sur l'autonomie et la responsabilité, redonne alors du sens à l'action publique, quel que soit le public concerné :

- La démarche de performance invite les services à définir clairement leurs objectifs. En redonnant du sens aux activités, elle enrichit les conditions d'exercice des missions des agents ;

- En les dotant de budgets globaux par politique publique, en mettant la logique de résultats au premier plan et en développant le dialogue de gestion, la démarche permet de décloisonner les services de l'État et conduit par conséquent les administrations à travailler en commun pour mettre en œuvre des priorités clairement identifiées ;

- En fixant des objectifs de qualité de service et en donnant à l'administration une plus grande souplesse pour s'adapter aux spécificités du terrain, la démarche favorise l'amélioration de la qualité de service qui se traduit par une meilleure réponse aux attentes des usagers.

Enfin, la gestion publique modernisée incite à réaliser des économies, des gains de productivité ou des redéploiements judicieux pour une meilleure efficacité de la dépense publique.

Principale référence

Guide pratique de la LOLF (comprendre le budget de l'Etat) édition juin 2012

* consultant en management