BERKELEY – Lors de la crise financière asiatique de 1998, l’assistance financière conditionnelle du FMI aux pays en difficulté a été contestée. Il a alors créé un Bureau d’évaluation indépendant (IEO, Monetary Independent Evaluation Office) chargé d’évaluer sa politique et ses programmes. Ce Bureau vient de publier un rapport détaillé critiquant le rôle du FMI après la crise de 2008.

Nombre des conclusions de l’IEO ont déjà été formulées ailleurs. Supposée détecter les vulnérabilités et les déséquilibres, la surveillance exercée par le FMI sur la zone euro a été inadéquate. Ce dernier a parfois insisté sur l’excès de crédit, le déficit des comptes courants ou le manque de productivité, mais en a sous-estimé les conséquences.

Cela traduisait une tendance à croire, peut-être inconsciemment, que l’Europe est différente. Les pays européens les plus avancés ne présentaient pas les mêmes vulnérabilités que les pays émergents. De grandes institutions comme la Commission européenne ou la Banque centrale européenne (BCE) étaient d’excellentes gestionnaires. Mais pour des raisons peut-être pas très rationnelles, l’Union monétaire a changé les règles du jeu.

C’était peut-être dans l’intérêt des responsables européens, mais pourquoi le FMI était-il prêt à accepter leurs desiderata. C’est peut-être parce que les pays européens disposent d’un pouvoir relativement important au sein du FMI. On pourrait aussi dire que c’est une institution très européanisée, avec à sa tête une ou un Européen, une grande partie de son personnel européen et une culture européenne.

Dans son rapport, l’IEO critique le Fonds pour avoir cédé à la réticence des Européens à restructurer la dette grecque en 2010. Il lui reproche de fixer des objectifs ambitieux en matière de consolidation budgétaire - une nécessité pour éviter une restructuration de la dette - mais de sous-estimer les dégâts économiques causés par l’austérité.

Hormis ces critiques déjà entendues, l’IEO pose la question de savoir comment le Fonds devrait se coordonner avec les institutions régionales comme la Commission européenne ou la BCE, les deux autres membres de la Troïka constituée des créanciers officiels de la Grèce. Il conteste l’idée selon laquelle le FMI serait un membre de second ordre de la Troïka et souligne que toutes les décisions exigent le consensus.

Mais cet argument est difficile à concilier avec tout ce que nous savons au sujet de la décision fatidique de ne pas restructurer la dette de la Grèce. Le FMI était favorable à la restructuration, mais la Commission européenne et la BCE qui ont financé les deux tiers de l’aide à la Grèce ont finalement réussi à imposer leur point de vue. Le plus riche parle le plus fort. Autrement dit il y a différentes manières de parvenir au «consensus».

Le FMI a rencontré le même problème en 2008, quand il a poussé à une dévaluation dans le cadre de son programme conjoint avec l’UE pour la Lettonie. Finalement il s’est plié à l’opposition de l’UE parce qu’il contribuait à seulement 20% du financement de ce programme.

Il vaudrait donc mieux que le FMI ne participe pas à un programme qu’il ne finance pas majoritairement. Mais accroître sa participation financière suppose d’accroître ses ressources. C’est un facteur que l’IEO considère évidemment en dehors de son mandat - ou trop sensible - pour le mentionner.

La BCE était-elle à sa place lors des discussions sur la dette des pays européens ? Lorsqu’il négocie avec un pays, le FMI fixe les conditions que doivent remplir l’Etat et la banque centrale. En ce qui concerne ses programmes d’aide à la Grèce, au Portugal et à l’Irlande, aux cotés du FMI, la banque centrale a elle aussi formulé des exigences auprès des gouvernements concernés, ce qui a paru étrange à beaucoup d’observateurs.

Il aurait été préférable qu’en 2010 le FMI ait demandé à la BCE de s’engager «à faire tout ce qu’il faudra» et d’appliquer le programme de rachat de titres de dette que le président de la BCE, Mario Draghi, a finalement proposé deux ans plus tard. Cela aurait évité le problème de la contagion qui a été l’une des raisons de l’opposition des dirigeants européens à une restructuration de la dette grecque.

A l’idée d’imposer des conditions à la BCE on peut objecter que la zone euro, entité régionale, n’est pas membre du FMI. Seuls des pays (et non des régions) peuvent demander l’aide du FMI. Par contre rien n’empêche le Fonds d’exiger des engagements de la part des institutions régionales lorsqu’il prête à leur gouvernement national. Cela s’est déjà fait dans le passé lorsque des unions monétaires et des banques centrales étaient concernées en Afrique et dans les Caraïbes.

Enfin, le rapport indique que la direction du FMI ne laisse pas son organe de surveillance, le Conseil exécutif composé de 24 représentants nationaux, jouer pleinement son rôle. Il donne son approbation une fois les grandes décisions déjà prises. Par ailleurs il doit souvent décider très rapidement, sans disposer des informations nécessaires pour remettre en question les préconisations de la direction. Aussi l’IEO suggère-t-il d’impliquer davantage le Conseil exécutif, de manière à contrebalancer les pressions politiques des acteurs régionaux. Mais cela pourrait aboutir à simplement remplacer ces pressions par d’autres.

Il serait préférable de permettre à une équipe de direction indépendante de prendre des décisions hors de toute interférence politique, à la manière du comité de politique monétaire d’une banque centrale. Cela suppose de rendre le FMI indépendant de la contribution financière des acteurs régionaux qui en sont membres. Il faudrait pour cela que la direction du Fonds fasse la preuve qu’elle peut décider en fonction de l’intérêt économique du pays concerné, et non des préférences de ses membres nationaux les plus puissants.

Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz
* Son dernier livre s’intitule Hall of Mirrors: The Great Depression, The Great Recession, and the Uses – and Misuses – of History - Professeur à l’université de Cambridge et à l’université de Californie à Berkeley *