Des mesures urgentes de politique budgétaire doivent impérativement être prises en vue de sécuriser les recettes intérieures, de réduire le train de vie de l'Etat et surtout d'améliorer la qualité de la dépense.

Dans une livraison récente, Le Financial Times évoque le rapport daté de février dernier du Fonds monétaire international (FMI) qui avait précisé que les recettes substantielles accumulées à ce jour par l'Algérie ne l'a mettaient pas à l'abri d'une dérive budgétaire car justement sa " politique budgétaire est sur une trajectoire insoutenable et l'excédent du compte courant se rétrécit".

Dans ce contexte de nécessaire redressement des finances publiques, une réforme à la fois de la politique budgétaire et du contrôle financier s'impose. Un cadre rénové doit permettre la transparence, la fiabilité, la sincérité des comptes publics et le pilotage des politiques publiques dans un souci d'efficacité et d'efficience. Les conditions d'examen, d'adoption, de mise en œuvre et de contrôle du budget de l'État doivent être profondément transformées. Il faut absolument sortir d'une logique de moyens affectés à une administration pour passer à une logique de résultats par grande politique publique permettant une meilleure appréciation des choix budgétaires du Gouvernement.

NECESSITE D'ADOPTION D'UNE LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Afin d'insuffler une dynamique de modernisation de la gestion publique, en mettant la performance au cœur de l'action de l'État et en confiant aux Parlementaires un rôle renforcé dans le contrôle du budget de l'État, l'adoption d'une loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (1) devient une nécessité.

En adoptant une démarche innovante et en proposant un nouveau cadre fondé sur une toute autre logique que celle qui prévaut chez nous, elle a le mérite de nous éclairer sur notre façon irraisonnée d'agir en général et notre manière incohérente d'appréhender la gestion publique en particulier. En effet, le budget n'est plus présenté par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.), mais par politiques publiques (sécurité, culture, santé, justice, etc.) désormais appelées missions.

Le Parlement et le citoyen sont ainsi en mesure d'apprécier la totalité des moyens déployés pour mettre en œuvre chaque politique de l'État qui privilégie désormais une présentation par " destination ", permettant au citoyen de bien comprendre à quelle politique publique, ou mission, est affecté l'argent de ses impôts.

L'action de l'État fait l'objet d'une évaluation systématique, mesurée à travers des objectifs et des indicateurs ; sur la base de son appréciation des résultats obtenus, le Parlement peut amender de façon plus large le projet de loi de finances, en redéployant par exemple les crédits entre programmes d'une même mission.

Au-delà, en consacrant une logique de performance qui invite à examiner, de manière structurelle, le bien-fondé des dépenses engagées par l'État, la LOLF ouvre la voie à une démarche d'évaluation des politiques et de l'action publiques.

Sur le terrain, la recherche de l'efficacité de la dépense devient une dimension naturelle de l'activité des gestionnaires, dont l'autonomie et la responsabilité sont accrues.

Les documents budgétaires qui permettent au Parlement de se prononcer sur les projets de loi de finances sont plus lisibles, plus complets et sont enrichis à chaque exercice budgétaire. Ils peuvent être complétés d'une étude d'impact par article qui permet de chiffrer précisément l'incidence budgétaire de chaque disposition.

(1) Toutes les fois que la LOLF est citée dans le texte, référence est faite à l'expérience française en matière de réforme budgétaire et de contrôle financier.

MISSIONS, PROGRAMMES, ACTIONS : TROIS NIVEAUX STRUCTURENT LE BUDGET GENERAL

- Les missions correspondent aux grandes politiques de l'État. Le Parlement vote le budget par mission. Une mission est créée à l'initiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle. Elle regroupe des programmes. Le Parlement peut modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d'une même mission.

- Les programmes ou dotations définissent le cadre de mise en œuvre des politiques publiques. Le programme est l'unité de l'autorisation parlementaire. Il constitue une enveloppe globale et limitative de crédits. Il relève d'un seul ministère et regroupe un ensemble cohérent d'actions. Il est confié à un responsable, désigné par le ministre concerné. Ce responsable de programme peut modifier la répartition des crédits par action et par nature : c'est le principe de fongibilité (2). À chaque programme sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus.

- Les actions précisent la destination des crédits. Découpage indicatif du programme, l'action apporte des précisions sur la destination prévue des crédits.

(2) La fongibilité est la liberté offerte par la LOLF à chaque gestionnaire d'utiliser librement les crédits pour mettre en œuvre de manière performante le programme.

DOUBLE PRESENTATION DES CREDITS

Afin d'identifier au mieux l'utilisation des fonds publics, la LOLF prévoit une double présentation des crédits de chaque programme, par destination (par actions) et par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.).

De plus, dans chaque programme, les natures de dépenses sont classées par titre et, à l'intérieur des titres, par catégorie. Cette ventilation des crédits est indicative sauf pour les dépenses de personnel, qui sont plafonnées, en vertu du principe de fongibilité asymétrique.

On peut fondre les crédits d'une action à l'autre à l'intérieur d'un même programme ainsi qu'entre titre, mais unilatéralement.

BUDGET PLUS TRANSPARENT ET PLUS COMPLET

Pour permettre aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens, d'avoir une vision plus précise et plus étayée de la dépense publique, la LOLF prévoit une présentation budgétaire totalement rénovée. En effet, le contrôle démocratique est renforcé et la notion de " services votés " (dépenses reconduites quasi automatiquement d'une année sur l'autre) est abolie. Les administrations expliquent désormais dans leur projet annuel de performances (PAP) comment elles prévoient d'utiliser les crédits et les personnels mis à leur disposition, dès le premier euro dépensé. Elles expliqueront la réalité de l'exécution dans leur rapport annuel de performances (RAP) en fin d'exercice.

Les crédits sont présentés avec une " justification au premier dinar " (JPD), qui est une explication des crédits demandés, par des déterminants physiques (nombre d'usagers, nombre d'élève par enseignant, kilomètres de routes entretenus ou construits, volume d'activité, etc.) et financiers (coûts unitaires, masse salariale, etc.).

Cette approche en base zéro oblige à un dialogue enrichi entre les gestionnaires et leurs tutelles sur les priorités et les besoins budgétaires de l'année en partant du principe que chaque dinar dépensé doit être plus utile et plus efficace.

ANALYSE DU COUT

DES ACTIONS

L'analyse du coût des politiques publiques consiste à apporter au Parlement une information complémentaire sur les ressources effectivement mobilisées par le programme pour atteindre ses objectifs. Les dépenses des programmes et actions de soutien sont réparties par programme et action de politique publique. Il en est de même des actions concernant des services relevant de plusieurs programmes.

À cette fin, un schéma de déversement indique les liens entre les actions du programme et d'autres programmes pour rendre la destination effective de ces dépenses plus lisible. À partir des dépenses directes, une première ventilation est opérée entre les actions du même programme. Une seconde ventilation s'effectue entre les programmes de la même mission ou de missions différentes. Ces ventilations donnent une évaluation des dépenses complètes concourant à la mise en œuvre des politiques publiques.

Cette évaluation au préalable est présentée pour les crédits dans les PAP. La notion de dépense étant toutefois insuffisante pour donner une image fidèle de la situation financière de l'État, les coûts complets (assis sur les données de charges de la comptabilité générale) sont ensuite évalués et analysés dans les RAP. Ils intègrent le rattachement des opérations comptables à l'exercice, les variations de stocks, les dotations aux provisions, etc.

COMPTE GENERAL DE L'ÉTAT

La LOLF introduit une réforme majeure des comptes, établis désormais selon le nouveau référentiel comptable qui s'inspire très largement de la pratique des entreprises. Les comptes sont plus lisibles, ils offrent une meilleure évaluation du patrimoine et permettent à l'État de mieux rendre compte de son action.

La comptabilité budgétaire se fonde sur le principe d'annualité et permet de suivre et de restituer les dépenses au moment où elles sont payées et les recettes au moment où elles sont encaissées. Elle offre une vision de " caisse ", qui ne permet pas de mesurer les investissements, les amortissements, les provisions, les stocks, etc. L'approche patrimoniale des comptes de l'État portée désormais par le compte général de l'État (CGE) complète la vision budgétaire. Cette approche qui introduit une comptabilité à trois dimensions pour l'État (valeur ajoutée, contrôle et efficience) est emblématique de la performance de la gestion publique.

CGE : UNE INFORMATION DE QUALITE

La réforme comptable a enrichi et rendu plus explicites les informations financières. Un important travail a été fourni dans la production d'informations comparatives, la présentation de tableaux synthétiques et la production d'explications en annexe. Ainsi, le CGE fait des états financiers de l'État (le bilan, le compte de résultat, le tableau des flux de trésorerie et l'annexe(3)) une source d'information financière essentielle pour le Parlement, les gestionnaires publics et les citoyens.

Ces états financiers, en retraçant finement les charges rattachées à un exercice, donnent une meilleure connaissance des coûts des politiques publiques et une vision globale du patrimoine et des engagements de l'État. En favorisant une gestion active du patrimoine et en permettant un meilleur contrôle des comptes et une évaluation plus fiable des marges de manœuvre de l'État, ce nouvel instrument de pilotage opérationnel participe à la modernisation de la gestion publique.

(3) L'annexe participe à la diffusion d'une information transparente sur la situation financière de l'État.

BUDGET ECLAIRE PAR LA PERFORMANCE

Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques présente la stratégie pluriannuelle des finances publiques et la liste des missions, des programmes et des objectifs et indicateurs de performance envisagés pour le projet de loi de finances (PLF) de l'année suivante.

Le souci de transparence et d'amélioration de la qualité de l'information destinée aux parlementaires trouve sa traduction dans des documents budgétaires améliorés, plus clairs et plus précis.

Le PLF prévoit pour chaque année civile le budget, c'est-à-dire l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Avec le projet de loi de finances, le Gouvernement informe les parlementaires sur les mesures de maîtrise de la dépense qu'il a prévues pour ne pas dépasser le plafond voté par le Parlement. Il indique également le pourcentage des crédits qui constitueront la réserve de précaution. L'adoption définitive du PLF par le Parlement débouche sur la promulgation du texte en loi de finances initiale qui prévoit et autorise l'ensemble des ressources et charges de l'État pour l'année à laquelle elle se rapporte.

L'un des enjeux majeurs de la réforme de la gestion publique est de faire passer l'État d'une culture de moyens à une culture de résultats. La performance, c'est-à-dire la capacité à atteindre des résultats attendus, est ainsi au cœur du nouveau cadre budgétaire. En conséquence, les débats parlementaires, tant pour le budget que pour l'examen de l'exécution, ne portent plus uniquement sur les crédits et leur justification, mais aussi sur les stratégies et les objectifs des politiques publiques. Une nouvelle chaîne de responsabilités se met ainsi en place dans l'administration avec des libertés plus larges pour les gestionnaires publics.

CYCLE DE LA PERFORMANCE

À chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés. Ces éléments figurent dans les projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances (prévision).

Pour chaque indicateur sont affichées une valeur pour l'année du projet de loi de finances (prévision) et une cible de moyen terme (un à cinq ans).

Les PAP sont annexés au (PLF) de l'année n-1. Ils retracent, pour chaque programme, la stratégie, la justification des crédits demandés au Parlement, les objectifs des politiques publiques, les indicateurs et les cibles à atteindre.

Les RAP annexés au projet de loi de règlement de l'année n+1rendent compte, pour chaque programme, de l'exécution des engagements pris dans les PAP accompagnant le projet de loi de finances de l'année n-1. Ils présentent et expliquent les réalisations effectives concernant l'ensemble des moyens regroupés au sein d'une mission et alloués à une politique publique et permettent ainsi d'apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques.

Concrétisation du principe du " chaînage vertueux ", l'analyse des RAP doit permettre de contrôler l'exécution de l'année n-1 et de nourrir le débat d'orientation des finances publiques de l'année n+1, puis la réflexion aboutissant à l'élaboration des PAP de l'année n+1.

Le principe du " chaînage vertueux " lie les discussions de la loi de règlement n+1 et du projet de loi de finances n+2 afin de permettre aux parlementaires et aux responsables de programme de tirer les conséquences pour l'année à venir des résultats observés en créant ainsi un véritable " cycle de la performance ".

APPRECIATION DE LA PERFORMANCE

La stratégie et les objectifs de chaque programme proposés par les ministres compétents et les responsables de programme sont présentés dans les PAP annexés aux projets de lois de finances.

Chaque responsable de programme (4) y explique la stratégie de son programme et l'allocation de moyens nécessaires à sa mise en œuvre. Présentée de manière synthétique en introduction du projet annuel de performances, la stratégie est structurée autour d'orientations bien identifiées et concrétisée par des objectifs.

Trois types d'objectifs expriment les priorités stratégiques de chaque programme :

des objectifs d'efficacité socio-économique qui expriment les bénéfices attendus des politiques publiques pour le citoyen et la collectivité ;

des objectifs de qualité du service rendu à l'usager ;

des objectifs d'efficience qui rendent compte aux contribuables de la qualité de la gestion des moyens employés. Ils rapportent l'activité des services aux ressources consommées. Le rapprochement dans un même document des éléments financiers (justification au premier dinar des crédits, évaluation des dépenses fiscales) et de la mesure de la performance doit permettre d'améliorer l'efficacité de la dépense publique.

La pertinence, la fiabilité et la sincérité des indicateurs sont auditées par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), composé de membres des inspections générales ministérielles, et par la Cour des comptes.

(4) Le Responsable de programme est le maillon central de la nouvelle gestion publique, à la charnière entre responsabilité politique et responsabilité de gestion. Placé sous l'autorité du ministre, il participe à l'élaboration des objectifs stratégiques du programme dont il a la charge : il est le garant de sa mise en œuvre opérationnelle et s'engage sur la réalisation des objectifs associés.

DIFFERENTS TYPES DE CONTROLE

Selon Henri Bouquin [2001], " le budget est l'expression comptable et financière des plans d'action retenus pour que les objectifs visés et les moyens disponibles sur le court terme (l'année en général) convergent vers la réalisation des plans opérationnels ". Le contrôle budgétaire intègre les budgets et compare " l'état réel du système à son état prévu ".

 Il est opportun de rappeler que contrôler signifie tout à la fois vérifier et maîtriser. Selon que l'on retienne l'une ou l'autre des acceptions, ce sont des images différentes qui se dégageront du contrôle budgétaire. Alors que le contrôle budgétaire devrait être synonyme de maîtrise du budget, il est trop souvent compris avec le sens restrictif de vérification du budget, sens qui est le sien en finance publique ; le budget et le contrôle qui l'accompagne sont alors de véritables gardiens des finances autorisant ou non les acteurs à agir. Au sens de maîtrise, le contrôle budgétaire est plutôt un outil d'aide au pilotage.

La nouvelle gestion publique introduite par la LOLF conduit à limiter la place du contrôle de conformité effectué par les contrôleurs financiers. Le contrôle financier a priori qui prévalait jusqu'à lors est limité aux actes présentant des enjeux financiers majeurs ; le contrôle juridique ne s'exerce qu'à titre exceptionnel.

Cela dit, le contrôle en gestion publique change de nature selon qu'il s'agisse de :

1) La bonne exécution de la dépense

La Cour des comptes est le juge des comptes de l'État et de la bonne exécution de la dépense publique. Organisée en plusieurs chambres qui se répartissent les différents domaines de l'action publique, elle contrôle la régularité et l'efficacité de la dépense. À cette fin, elle détermine le programme de ses contrôles de manière indépendante du Gouvernement et du Parlement.

2) L'efficience de la dépense

L'objectif de la mission d'évaluation et de contrôle par les parlementaires au sein des commissions des finances est de veiller à l'efficience de la dépense publique.

3) La fiabilité des comptes

La certification (qui est une mission d'audit externe des comptes) formule une opinion sur leur conformité appliquée à un référentiel comptable. Cette opinion ne se limite pas à la régularité des comptes, elle conduit également à se prononcer sur leur sincérité : elle se distingue ainsi de la seule vérification des comptes. La certification donne au Parlement et aux ministères l'assurance supplémentaire de disposer d'une comptabilité générale fiabilisée.

A suivre...

* consultant en management