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De la circonscription administrative, en particulier, à l'administration territoriale, en général, ou l'urgence d'une doctrine d'emploi (Suite et fin)

par Boudina Rachid*

«C'est en sciant que Léonard devint scie» Francis Blanche

Et dire que la logique du budget décentralisé et de l'instruction comptable qui lui est applicable, ne prévoient de recrutement que dans les emplois temporaires. Le décret présidentiel 07-308 du 29 septembre 2007 relatif au recrutement des agents contractuels, qui pose le cadre général du recrutement des agents à contrat, n'est par lui-même, ni lacunaire, ni blâmable. Un règlement quel que soit son objet, vit pour être mis à jour au fur et à mesure des besoins nouveaux qui s'expriment. Depuis son entrée en vigueur moult situations ne sont pas prises en charge, telles que: l'activité de saisonnier, d'occasionnel, de remplacement, de contrat à objet défini, du contrat de date à date, du passage d'un CDD en CDI, le délai de latence postérieurement à deux CDD successifs, l'organisation du temps partiel, le contrat de date à date, le contrat pour surcroît d'activité etc. Un Attentisme qui donne à croire que l'autorité en charge du problème attend et espère qu'il se règlera de lui-même.

Pour revenir au sujet de fond, d'aucuns trouveraient que le problème de la décentralisation serait davantage une conséquence obligée et inévitable liée à l'impécuniosité des communes, dépendantes qu'elles sont presque totalement de l'aide de l'Etat. C'est facile d'émettre aujourd'hui une telle sentence, raisonnant dans le contexte présent. La thèse de l'indigence des communes ne doit pas être vécue comme une fatalité, en tout cas il n'est pas raisonnable de l'accepter comme telle. Ça reviendrait à faire un pied de nez à l'avenir.

Les communes peuvent et doivent prendre en mains leur destin. Leur émancipation exige, en tout premier lieu, d'instituer un dispositif qui empêcherait le représentant de l'Etat d'exercer son magistère au-delà de ce qui est permis par la loi. A ce moment de la démonstration, il nous tient à cœur d'ouvrir une parenthèse au sujet du régime pénal des élus, qui montre que c'est désormais une question préjudicielle qui conditionne la mise en œuvre sincère de la décentralisation.

9-3- Un régime pénal des élus qui ne protège pas

Tout ce qui est dit ici n'a rien à voir avec la situation exceptionnelle que connaît le pays depuis une année maintenant. C'est une problématique ancienne qui n'a pas fini de porter dommage au statut pénal de l'élu communal. Quoi de plus désolant en effet, que cette propension à prononcer la désinvestiture des élus, pour ne pas dire des présidents des APC, pour le moindre soupçon ou pour la moindre dénonciation au sujet de leur comportement ou de leur gestion, même pas prouvés ni faisant l'objet de poursuites judiciaires dans les conditions prévues par le code de procédure pénale. Ce comportement est doublement dommageable : c'est d'une part une atteinte inacceptable au principe de la présomption d'innocence, inscrit à l'article 41 de la Constitution, d'autre part il participe à disqualifier très dangereusement les élus vis-à-vis de leurs administrés. Leur statut mérite plutôt un régime de garanties qui les mettent à l'abri des attaques de tout bord. Même la procédure de suspension, prévue à l'article 43 de la loi sur la commune, est abusivement biaisée, alors même que son objet est explicite selon l'article 43 de cette loi, qui dispose, que «lorsque l'élu faisant l'objet de poursuites judiciaires pour crime ou délit (...) ne permettant pas de poursuivre valablement l'exercice de son mandat électif, (...) il est suspendu par arrêté du wali jusqu'à intervention de la décision définitive de la juridiction compétente».

Dit en clair, cela signifie que la suspension de l'élu ne doit intervenir que pour des faits qui laissent présager lourdement qu'ils peuvent conduire à nuire à l'honneur, à la dignité de la commune et, par contrecoup à la réputation l'Etat lui-même. Autant donc de précautions et de prévenances explicites de la loi, qui invitent normalement à traiter en toute sérénité et sans empressement les situations du genre. Dans la réalité, la réserve et la prudence qu'appellent ces situations restent sans effets, au point que des décisions irrévocables sont prises, avant même que la justice ait statué définitivement. Il n'est pas acceptable que des agissements expéditifs aboutissent le plus souvent à des préjudices irréparables, au détriment de nombre d'élus qui se retrouvent illégitimement marqués au fer rouge.

9-4- Un procédé de contrôle dévolu au juge administratif

Il s'agit d'envisager un contrôle qui serait confié tout entier au juge administratif, garant de la légalité des actes des communes. En fait le représentant de l'Etat n'est pas exclu de l'itinéraire du contrôle, mais au lieu d'approuver ou de désapprouver les actes des communes, il lui restera surtout à en apprécier leur légalité et, à décider de classer l'acte ou de le déférer au juge administratif. Celui-ci confirmera ou infirmera l'acte attaqué.

Si on devait s'en tenir aux articles 56, 57, 58 et 59 de la loi n°11-10 du 22 juin 2011, relative à la commune, on serait tenté de dire que ces dispositions, constituent un progrès très appréciable au regard des résolutions du même ordre, issues de la loi antérieure. Dans la pratique, ce n'est que pure illusion, en ce que le dispositif, mis en place au titre de l'article 56 de la loi communale, prévoyant que «(...) les délibérations de l'Assemblée populaire communale sont exécutoires de plein droit vingt-et-un (21) jours après leur dépôt à la wilaya» ne donne aucune garantie qu'elles soient effectivement libératoires, passé ce délai. De plus, cette construction induit une arithmétique au sujet des délais et des moyens de preuve de dépôt des actes communaux au siège de la wilaya impossible à vérifier, compte non tenu des délais supplémentaires inhérents au transit de ces actes par la daïra. Délais, qui se surajoutent aux délais initiaux, la loi n'ayant pas prévu que les délais de passage par la daïra soient défalqués des délais globaux.

Quant-aux dispositions découlant de l'article 61 de la même loi, déclarant que le président d'APC peut ester la wilaya devant le juge judiciaire ou devant le juge administratif contre l'annulation ou le refus d'approbation d'une délibération, on peut dire qu'elles relèvent tout simplement du phantasme. Etonnant d'ailleurs que cette disposition évoque la possibilité pour la commune d'en référer concurremment, soit au juge judiciaire, soit au juge administratif, alors que le code des procédures civiles et administratives prescrit que tout ce qui a trait à l'annulation ou la réformation des décisions prises par les autorités administratives dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique, relèvent de la juridiction administrative. C‘est se poser la question : ‘que vient faire ici le juge judiciaire, qui ne peut connaître des actes de l'administration, que lorsqu'il s'agit de contraventions de voirie ou du contentieux des actions en responsabilité des dommages causés par les véhicules de l'administration ?'

D'ailleurs, il n'est guère crédible, que dans le contexte de l'administration locale, des présidents d'APC soient assez téméraires pour chercher noise aux walis. Il n'est pas plus imaginable que les walis, lorsqu'il survient par exception un cas du genre, qu'ils en accepteraient sportivement le fait. Ils s'y verraient, ni plus, ni moins, que d'être attaqués dans leur propre personne. C'est dire que les élus audacieux qui oseraient ce crime de lèse-majesté, vont se trouver inévitablement en ligne de mire du représentant de l'Etat.

C'est pourquoi, il nous semble que le dispositif de contrôle décrit plus haut, quoique constituant une création louable, demande qu'il soit révisé afin de mieux encadrer ses modalités en vue d'un contrôle réellement opératoire, par-delà les oppositions qui pourraient contrarier sa mise en œuvre. On sait, en effet, que rien ne peut être plus ardu et rebutant que d'affronter la résistance au changement. Il faut donc accepter et faire que le type de contrôle projeté ne puisse advenir que dans le temps long pour amortir et contenir les charges qu'il aura à subir.

La nouveauté de ce contrôle est que c'est un contrôle qui se limite à la légalité. Il intervient à postériori, et surtout, il associe à la procédure le juge administratif. Celui-ci aura l'exclusivité de se prononcer sur la régularité des actes communaux qui lui seront déférés par le wali. D'aucuns pourraient facilement soulever l'inconvénient qu'un tel contrôle entrainerait un surcroît de lenteur qui ralentirait les procédures et qui, in fine, nuirait au bon fonctionnement des communes. La récusation du dispositif ne saurait étonner, car il pourrait faire craindre qu'il soit de nature à dépayser les fonctionnaires habituellement chargés du contrôle, bien installées dans leur rôle, se résumant à approuver ou non les actes des communes et celles-ci ne trouvant rien à redire. C'est bien connu, c'est le lot de toute nouveauté, que de déranger ou de déstabiliser, à fortiori lorsqu'elle s'accompagne d'une part de complexité.

On peut même comprendre les craintes légitimes sur la faisabilité de ce procédé inédit, même de la part du Parlement, étant donné que le dispositif demanderait forcément à modifier la loi communale. Il faut qu'en toute chose la réforme se fasse, l'administration doit évoluer au rythme des évolutions qui caractérisent son activité pour s'adapter et pour se mettre au diapason des nouvelles techniques plutôt souhaitables lorsqu'il s'agit de bonifier et de rationnaliser l'action administrative. Le souci, serait de mettre en place un dispositif qui puiserait dans la procédure administrative contentieuse les séquences les plus adaptées au contrôle de légalité des actes communaux. Le but ultime de cette mutation serait de mettre à l'abri la commune de toute velléité de retour à la tutelle, normalement réfutée explicitement par la loi.

Il est bien évident que rien n'est acquis d'avance. Dans ce genre de situations, il faut surtout tester et user d'expérimentations, autant de fois qu'il est nécessaire, non pas d'une expérimentation législative ou règlementaire qui n'a pas encore intégré l'ordre juridique de l'Algérie, mais plus prosaïquement d'une expérimentation de terrain. Au demeurant, tout processus administratif inédit importe d'être confronté à la réalité du terrain pour subir les ajustements nécessaires pour lui donner toutes ses chances d'être opératoire.

Le tout, c'est de ne pas se précipiter pour éviter de générer de mauvais résultats, qui inciteraient à douter de la pertinence même du mécanisme. Au surplus, rien ne sert d'appliquer uniformément le dispositif à toutes les communes: il serait plutôt sage de commencer à l'appliquer, dans un premier temps, aux communes chefs-lieux de wilaya et, progressivement aux communes chefs-lieux de daïras. Cela étant, il faudrait espérer, que d'un autre côté, les tribunaux administratifs, qui sont essentiels pour concrétiser et faire vivre le scénario envisagé, seraient en capacité d'adhérer au système et qu'ils seraient en mesure de calibrer leurs moyens et leur organisation au surplus d'activité que le changement prévu induirait immanquablement.

9-5- Quels seraient les modalités du procédé?

Il faut reconnaître au préalable que les grandes lignes du procédé s'inspirent largement de l'expérience française. Ne pas en faire mention, c'est juste mentir par omission. Ce qui serait blâmable c'est d'en faire une copie intégrale, sans procéder à un paramétrage approprié à la situation locale. Ce qui, du reste est entrepris modestement ici. Avec le temps et, avec plus de d'inventivité, nous pourront espérer construire un dispositif qui n'aura plus besoin d'emprunter aux autres. Pour le moment, on pourrait envisager ce contrôle de la façon suivante, précisant qu'il s'agit d'un contrôle en deux temps :

9-5-1- Le contrôle sur les actes typiquement administratifs :

Comme annoncé plus avant, il s'agit d'un contrôle de légalité qui survient à posteriori. Il ne peut intervenir qu'après l'entrée en vigueur des actes communaux. La grande différence avec les dispositifs antérieurs, c'est que les actes communaux sont exécutoires dès leur publication, leur affichage ou leur notification. Ces actes sont transmis au wali dans un délai de 10 jours dès leur signature.

La preuve de la réception des actes est apportée par l'un ou l'autre des représentants de l'Etat. Si le chef de daïra reçoit lui-même les actes des communes, il engage la responsabilité de la wilaya par la délivrance d'un accusé de réception. Cette formalité représente une condition du caractère exécutoire des actes. Néanmoins, la preuve du dépôt peut être apportée par tout moyen.

A la réception des actes qui lui sont transmis, le wali, procède au contrôle de leur conformité, sans rien apprécier de leur opportunité. En conséquence de son contrôle et en vertu de son pouvoir discrétionnaire, soit il défère l'acte devant le juge administratif, dans un délai de 15 jours au motif d'illégalité supposée et informe, dans le même temps l'Assemblée communale et en lui communiquant toutes les précisions utiles concernant les illégalités invoquées à l'encontre de l'acte concerné, soit il «classe l'acte» estimant qu'il est conforme et informe, dans ce même délai, l'assemblée communale concernée, de ce qu'il n'envisage pas de saisir le juge administratif.

Si avant le déféré, le wali intercède auprès de l'Assemblée communale concernée pour qu'elle modifie ou retire l'acte irrégulier et qu'elle refuse de changer l'acte ou qu'elle ne réagit pas, le délai pour procéder au référé prend à nouveau effet à la date du rejet qui lui est signifié par l'Assemblée communale.

Si après le déféré, le wali décide de se désister en cours d'instance en vue d'obtenir obligeamment de l'Assemblée communale concernée de rectifier ou d'annuler l'acte supposé irrégulier et que malgré sa démarche l'Assemblée communale persiste dans son refus, le wali pourra entreprendre à nouveau un déféré dans les délais habituels.

Le juge administratif dispose d'un délai de 30 jours pour faire connaître sa décision.

Le wali peut demander dans un délai de 10 jours à l'Assemblée communale concernée qu'elle sursoit à l'exécution de tout acte qui fait présumer de lourdes conséquences et/ou qui constituent une atteinte manifeste aux libertés publiques. A défaut d'acceptation par l'Assemblée communale de l'ajournement demandé, l'acte redevient exécutoire. Dans ces conditions, le wali saisit dans un délai de 10 jours, le juge administratif par voie de déféré d'urgence, pour lui demander de censurer l'exécution de l'acte. Le juge peut apprécier au fond de la légalité de l'acte qui lui est soumis dans la limite des délais restants.

Lorsque le juge accueille favorablement le déféré du wali, l'acte communal attaqué est annulé rétroactivement et à l'égard de tous.

La décision du juge relative à la procédure de suspension est susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat, dans la quinzaine de sa notification. Dans ce cas, cette juridiction statue dans un délai de quarante-huit heures.

Le recours devant le juge administratif n'est pas suspensif (l'acte continue de produire ses effets).

Le champ du déféré concerne les actes unilatéraux, les actes collectifs, les actes soumis à transmissions, les actes non soumis, mais qui sont portés à la connaissance du wali par quiconque ayant intérêt. Sont aussi passibles du déféré aussi bien les actes préparatoires que les actes définitifs.

Sont transmis au wali dans délai de 10 jours à compter de leur signature les actes suivants :

- toutes délibérations prévues par la loi communale ;

- les délibérations requises par des lois d'attribution (urbanisme et autres) ;

- Les décisions réglementaires prises par le P/APC dans l'exercice de son pouvoir de police. En sont exclues celles relatives à la circulation et au stationnement des véhicules:

-Les conventions relatives aux emprunts, marchés, contrats de concession, délégations de service public, concessions de service public ainsi que l'acceptation de dons et legs étrangers ;

- les aliénations du patrimoine communal ;

- les conventions de jumelage ;

- les délibérations relatives aux marchés publics ;

- les décisions prises en matière de police générale ;

- les prises de participation ;

- les délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, ouverture, redressement et élargissement des voies communales ;

- Les décisions individuelles relatives au recrutement, promotion, et nomination sur postes supérieurs des fonctionnaires communaux ;

- Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ;

Toutefois, les actes pris par le P-/APC au nom de l'Etat, ainsi que les actes relevant du droit privé, ne sont pas soumis aux dispositions mentionnées ci-dessus. Ils demeurent régis par les dispositions qui leur sont propres.

Ces dispositions ne font pas obstacle à l'exercice, par le wali du pouvoir de substitution qu'il tient, notamment en matière de police, des articles 100 et 101 de la loi communale, ni à celui de son pouvoir hiérarchique sur les actes du président de l'Assemblée populaire communale, lorsque celui-ci agit comme agent de l'Etat dans la commune.

9-5 -2 le contrôle typiquement financier

La loi communale en vigueur fixe que les budgets (y compris les ouvertures de crédit et les autorisations spéciales) et les comptes ne sont exécutoires qu'après leur approbation par le wali.

Il faut rappeler ici que les budgets et les comptes des communes constituent des actes administratifs nonobstant leur objet. A ce titre déjà, ils sont soumis au contrôle du wali. La loi communale actuelle prévoit qu'ils sont dispensés de toute approbation, dès lors que le wali n'a pas fait connaître sa décision, passé un délai de 30 jours.

Le contrôle va devoir se décliner différemment. On n'aurait plus affaire au juge administratif, mais plutôt aux chambres régionales des comptes. D'emblée on doit reconnaître que la faisabilité du dispositif dépendrait considérablement des capacités de ces chambres, à s'approprier un système qui viendra se greffer à leurs attributions normales. Ici, comme avant, on ne peut qu'envisager une application échelonnée et patiente, commençant par les communes chefs-lieux de wilaya, ou même par les communes chefs lieu de daïra, selon ce qu'il serait estimé possible et réalisable par les chambres régionales des comptes. Celles-ci, sont au nombre de neuf au niveau national.

Le contrôle prévu ici n'a aucune relation de causalité avec le fait, qu'en sa qualité d'ordonnateur, le président d'APC soit soumis, à l'instar de tous les ordonnateurs, au contrôle juridictionnel de la Cour des comptes portant sur le compte administratif, en vertu de l'article 63 de la loi n°95-20, du 4 février 1995, modifiée et complétée, relative à la cour des comptes.

Il s'agit ici d'un contrôle à priori, que pourrait exercer la cour des compte à travers ses chambres régionales.

Relativement aux modalités du contrôle lui-même et à l'instar des actes typiquement administratifs, les budgets et comptes, et de tous les documents qui leur sont annexés devraient être transmis au wali dans délai de 10 jours, après leur adoption. Celui-ci en accuserait réception dans les mêmes conditions que pour les autres actes administratifs. La preuve de leur transmission par l'Assemblée populaire communale pourrait être apportée par tout moyen probant.

Après leur adoption par l'Assemblée populaire communale, les budgets et les comptes sont transmis au wali qui y exercerait un premier contrôle sommaire portant strictement sur leur régularité, notamment sur les conditions de leur élaboration et d'adoption, ainsi que sur la conformité des documents budgétaires et des annexes.

Lorsque le wali constate que, les budgets et les comptes qui lui sont transmis ne sont pas conformes, en ce qu'ils violent les règles régissant la matière (irrégularité des opérations, non-respect de la règle de l'équilibre, de l'universalité, de la spécialité et de la sincérité des documents budgétaires, non inscription des dépenses obligatoires ou des dettes exigibles, non recouvrement des créances échues, minoration des dépenses, majoration des recettes etc. ), il procède à la saisine de la Chambre régionale des comptes compétente, dans un délai de 15 jours, pour lui demander son avis. A son tour, la Chambre régionale doit formuler dans le mois qui suit, et par un avis public, les propositions qu'elle estime nécessaires pour le règlement du budget. Si l'avis de la Chambre régionale est essentiellement favorable, le wali règle le budget et le rend exécutoire, si par contre l'avis de la chambre est essentiellement défavorable, le wali notifie l'avis défavorable à l'assemblée concernée, lui demandant de s'y conformer. Le wali peut s'écarter, en partie ou totalement, de l'avis de la chambre. Dans cette hypothèse, il assortit sa décision d'une motivation explicite et en informe la Chambre régionale.

Lorsque le wali décide de transmettre le budget ou le compte de l'APC à la Chambre régionale des comptes, il est tenu d'en informer l'APC. Cette formalité aura pour effet de suspendre l'exécution de ce budget jusqu'au terme de la procédure. Toutefois, le président de l'Assemblée communale est en droit, jusqu'à l'adoption du budget ou du compte en cause, de mettre en recouvrement les recettes, d'engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente.

Dans les mêmes conditions, le président de l'assemblée communale peut jusqu'à l'adoption dudit budget, sur autorisation de l'organe délibérant, engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette.

Concernant les dépenses à caractère pluriannuel relevant des autorisations de programme sur opérations planifiées et votées déjà lors des exercices antérieurs, le président de l'Assemblée communale peut les engager, procéder à leur liquidation et les mandater dans la limite de la tranche des crédits de paiement reçus au titre de l'exercice.

Ne sont pas concernées par ces restrictions, l'inscription et le mandatement des dépenses obligatoires résultant d'une décision juridictionnelle passée en la force de la chose jugée.

Lorsque le budget d'une Assemblée communale n'est pas voté en équilibre réel, le wali peut demander obligeamment à l'Asemblée communale de retirer ou de modifier le budget et de le rectifier selon les observations qui lui sont notifiées. Celle-ci peut, soit y souscrire et en conséquence le wali procède à son règlement, soit elle décide de le maintenir en l'état où il a été présenté la première fois et dans ce cas, la procédure est menée à son terme après saisine de la Chambre régionale des comptes dans les conditions citées auparavant.

Si l'organe délibérant ne s'est pas prononcé dans le délai prescrit, ou si la délibération prise ne comporte toujours pas de mesures de redressement jugées nécessaires par la Chambre régionale des comptes, le budget est réglé et rendu exécutoire par le wali.

Conclusion

C'est tout à fait vrai que la présente contribution manque de pédagogie voire de linéarité. L'intention c'était surtout de présenter, même en vrac, quitte à ce que le lecteur en ressente un peu d'agacement, les grands problèmes qui affligent l'administration territoriale. Une administration qui ne semble pas retenir l'attention et encore moins les soins qu'elle nécessite. Elle a besoin qu'on s'y intéresse ne serait-ce que pour sa mise en cohérence au plan de son organisation et de son fonctionnement pour mener à bien ses missions institutionnelles.

A ce sujet, il est navrant de constater qu'il n'existe pas, à moins qu'elle ne soit pas visible, une stratégie pour organiser ou réorganiser l'administration territoriale. Cette observation contraste avec les efforts déployés pour améliorer le fonctionnement de l'économie. Le but de la réforme est connu: il s'agit de tendre à satisfaire le mieux possible le service aux usagers au meilleur coût pour les finances publiques, de rénover et moderniser les structures, d'harmoniser leurs moyens de gestion, de mettre fin au cloisonnement de ses administrations, de multiplier et d'optimiser les nouvelles techniques d'information et de communication, de mutualiser les fonctions logistiques, le tout étant de réaliser l'objectif principal qui est de renforcer l'unité d'action de l'État et de rendre plus efficace les modalités de son fonctionnement.

Reste la méthode. De notre point de vue, la solution ne doit pas être parcellaire, on a besoin d'un texte à visée globale qui resitue l'action et l'organisation de l'Etat dans l'espace territorial, tant en ce qui concerne les services déconcentrés que dans sa version décentralisatrice. Il ne pourrait y avoir de la concurrence entre ces deux versants. Chaque secteur doit concourir, avec ses moyens, à améliorer le fonctionnement de l'Etat pour le bien-être de ses administrés. Dans tout cela, il ne faut pas oublier de trancher le sort de la wilaya en tant qu'organe décentralisé. Les faux-semblants ne sont pas la solution. En ce domaine, comme dans d'autres, il est conseillé de mener des expérimentations en évitant les pratiques hasardeuses qui nuiraient au bon fonctionnement de l'Etat.

*Ex-DRAL/MG pour ceux qui s'en souviennent