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De la circonscription administrative, en particulier, à l'administration territoriale, en général, ou l'urgence d'une doctrine d'emploi (1ère partie)

par Boudina Rachid

«C'est en sciant que Léonard devint scie» Francis Blanche

Rassurez-vous, il n'y a rien de militaire comme le suggère le titre ci-dessus. C'est vrai que l'expression « doctrine d'emploi » est absolument d'origine militaire: elle vise en effet à organiser la conduite de la guerre en simplifiant la complexité des opérations militaires en les transformant en principes simples et opératoires. Dans notre propos, il s'agit d'un simple emprunt, qui tendrait à imiter ou à transposer le concept de l'emploi des forces militaires à la sphère administrative locale, qui s'appuierait sur une stratégie qui permet d'accompagner ou de diriger l'action pour aller à bon port.

La circonscription administrative: une division du territoire innommée

Partant du concept de circonscription administrative, on observe que tout compte fait, ce n'est qu'une locution générique. Au simple plan de la sémantique, l'expression de «circonscription administrative» ne représente, au plus, qu'une zone géographique ou une division du territoire destinée à des fins de gestion administrative. En fait, elle représente plus un contenant qu'un contenu qui a besoin d'une dénomination claire, le distinguant des différents échelons administratifs. D'ailleurs, et au départ, il existe deux types de circonscriptions administratives: la circonscription dite générale ou de droit commun, telle que la wilaya, la daïra et la commune, comme c'est le cas dans notre pays et la circonscription spéciale ou spécialisée, telles que la circonscription maritime, la circonscription des forêts, ou la circonspection douanière, ou d'autres encore, qui se spécialisent et se différencient par leur périmètre d'intervention, ou par un domaine d'activité à l'aspect technique prononcé.

Des attributions outrecuidantes

Ceci rappelé, les circonscriptions administratives, ainsi qu'elles nous apparaissent à la faveur des textes de leur création (décrets présidentiels n°15-140 du 27 mai 2015, 18-303 du 5 décembre 2018 et le décret présidentiel n°18-337 du 25 décembre 2018, qui crée en particulier des circonscriptions administratives dans les grandes villes et les nouvelles villes, reflètent une réalité artificielle, pour ne pas dire en trompe-l'œil, qui présuppose une meilleure gestion du territoire en faisant dévolution au wali délégué d'une série d'attributions qui touchent à des domaines multiples et variés. En réalité, une lecture attentive de cette liste d'attributions donne à penser que c'est un simple catalogue inopérant dans la réalité (un copié collé) qui n'augure d'aucune pertinence avérée. Trop beau, trop exorbitant pour y croire. Lorsqu'on lit par exemple dans le décret présidentiel n°18-337 du 25 décembre 2018 (article 5, alinéa 2), que parmi ses missions, le wali délégué est chargé de «veiller à l'application de la législation et de la réglementation relative à l'état civil », alors même qu'en vertu de la loi sur l'état civil et de la loi relative à la commune, seul le président de l'APC jouit de la qualité d'officier de l'état civil, on comprend mieux l'ineffectivité annoncée des attributions de la circonscription administrative, qui, au surplus, sont déjà assurées, à des degrés divers, par les services déconcentrés de l'Etat ou par la daïra. Si étrange même, que cette liste de prérogatives ressemble à celles qui sont du ressort du wali lui-même, ce qui met le wali délégué en porte-à-faux avec le wali référent, jusqu'à se placer objectivement en concurrence avec lui, sans oublier qu'il se trouve déjà très largement et très sûrement dans un rapport très compliqué avec le chef de daïra, dont le rôle était déjà passablement brouillé.

Un découpage improvisé

Au handicap donc, d'une existence controuvée, la circonscription administrative joint et cumule l'inconvénient d'un découpage incohérent, voire précipité qui est en déconnexion avec les recommandations et les orientations du schéma national d'aménagement du territoire, au point de s'en détourner de manière définitive.

La ville nouvelle Ali Mendjelli ou l'exemple d'un malentendu assumé

Bizarre aussi que cette annexe au décret présidentiel 18-337 du 25 décembre 2018, sus-cité, donnant à lire au sujet la circonscription administrative de Ali Mendjelli, je parle du cas que je connais le mieux, qu'elle englobe la daïra de Aïn Smara, la commune du même nom et son périmètre propre (comme si le périmètre d'une ville est fixé à demeure). L'énormité de la chose, c'est que la nouvelle ville, elle-même, et donc les citoyens qui y vivent se trouvent être sur le territoire de la commune d'El Khroub. Une vraie plaisanterie, suivez bien, c'est à attraper le vertige : la commune d'El Khroub dépend dorénavant de la circonscription administrative d'El Khroub, créée en même temps que celle d'Ali Mendjelli, si bien que les habitants de la nouvelle ville d'Ali Mendjelli se trouvent ipso facto dérattachés de la commune d'El Khroub, même s'ils continuent de s'adresser aux guichets de ses délégations administratives implantées dans la ville nouvelle Ali Mendjelli, pour se faire délivrer tous types d'actes et titres ou pour effectuer toutes autres démarches administratives. Un vrai jeu de quille que cette situation qui pousse à conclure que les citoyens résidant dans la portion comprise dans le périmètre de la circonscription administrative abritant la nouvelle ville Ali Mendjelli, doivent se chercher en urgence une nouvelle commune de rattachement. A moins que quelque chose d'essentiel m'a échappé, toute aide sera la bienvenue, nous sommes bien en présence d'un authentique anachronisme pour le moins singulier : cherchez l'erreur.

A dire vrai, la ville nouvelle d'Ali Mendjelli a beaucoup moins besoin d'être érigée en circonscription administrative, ou même en wilaya, que de bénéficier du statut de commune. C'est à cette condition qu'elle peut développer une puissante attractivité et surtout pour jouer pleinement son rôle dans l'aire métropolitaine du grand Constantine, à travers les activités économiques tertiaires ou les industries de pointe auxquelles elle est destinée.

Avoir des ressources propres, des moyens propres, une fiscalité propre, un domaine propre, des équipements propres, voilà ce dont a besoin Ali Mendjelli pour répondre aux attentes et aux vœux de ses citoyens. En devenant commune, la nouvelle ville, qui ne va pas rester nouvelle indéfiniment, disposera de fait de ses propres interlocuteurs, ses élus en somme, pour coordonner avec l'organisme d'aménagement, qui, de toute façon, n'a pas vocation à durer indéfiniment et qui vit un paradoxe très curieux, qui fait que plus il accélère l'achèvement des travaux de la ville nouvelle, plus il travaille à sa perte, étant donné que sa fin de vie est liée à cette échéance. Pour l'histoire, il faut quand même se rappeler que cette illumination d'instituer des circonscriptions administratives dans les villes et les villes nouvelles a germé dans le cerveau de l'ex-Premier ministre Bedoui, lors d'une séance de travail qu'il a présidée en juillet 2019, au cours de laquelle il avait constaté le retard dans l'avancement des travaux de certaines villes nouvelles. Décision malvenue dès le départ car il était patent que cette institution nouvelle ne pouvait avoir aucune aptitude pour gérer et régler les problèmes de toute nature qui entravaient l'achèvement des travaux restants. Tout le monde savait pourtant que de préférence, la meilleure des solutions eut été de renforcer les organismes d'aménagement des villes nouvelles en moyens de toutes sortes et surtout d'assister l'établissement de gestion dans la mise en œuvre du pouvoir de préemption, plus facile à dire qu'à faire, ou à constituer des réserves foncières (l'acronyme ZAD n'est pas recommandé, le brevet étant déjà déposé) pour implanter plus aisément les futurs équipements de la ville. Moins évident peut-être, mais il aurait été aussi plus fructueux d'encadrer plus réellement la coordination intersectorielle, en engageant les services déconcentrés à coopérer plus diligemment à l'œuvre commune.

Une organisation extravagante

Plus incongru encore est le chapitre réservé aux dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement de la circonscription administrative : un défi au bon sens et à l'endroit des recommandations des autorités du pays qui ne cessent d'appeler à la mesure et à l'économie des moyens par ces temps de grande disette. Observez bien : un secrétaire général, un chef de cabinet, deux directions internes, des directions déléguées des services déconcentrés et un conseil de la circonscription administrative. Tous ces postes sont déclarés, pêle-mêle, fonctions supérieures, ce dont ne peuvent se targuer même les responsables des ministères et des institutions publiques bardés d'activités nettement plus concrètes. Ce n'est pas tout, car il faudrait y ajouter une escouade d'attachés de cabinet, de personnel cadre ou de niveau intermédiaire et plus sûrement du personnel d'exécution pour faire tourner la machine. De quoi faire rêver un vice-ministre ou un secrétaire d'Etat par les temps qui courent. Que dire aussi de l'état psychologique des chefs de service et des chefs de bureau de la wilaya qui, eux, exercent plus concrètement leurs prérogatives et qui assument pour leur part de réelles responsabilités ? Est-ce normal que ces personnels se retrouvent, du jour au lendemain, classés et rémunérés au même niveau que leurs homologues de cette institution de troisième type, qui n'auront qu'à se planquer et à faire semblant de travailler, alors que tout le travail se fait ailleurs. Pensez aussi au désarroi légitime des subdivisionnaires et aux autres sous-chefs assimilés des services déconcentrés qui vont se trouver en perdition dans cette nouvelle hiérarchie infrawilayale et en perte de repères, ne serait-ce que pour se situer entre les directeurs de wilaya et les directeurs délégués, au point qu'il leur faut craindre un embouteillage inévitable qui aura comme résultat de bouleverser les protocoles habituels de synchronisation.

Simple transition vers une wilaya de plein exercice ?

Si maintenant, les pouvoirs publics en sont venus à créer la circonscription administrative juste dans l'idée de la préparer à devenir wilaya, la méthode est très peu probante. Dans ce cas, et sans plus d'égard aussi pour la pertinence de leur implantation, qui ne semble pas répondre à des objectifs réalistes, il faut se persuader qu'on a moins besoin d'une structure hypertrophiée chapeautée par une lourde organisation hiérarchique dans la pure (pire !) tradition, que d'une structure légère, constituée d'une petite équipe polyvalente. Une équipe légère et réactive composée d'éléments aguerris et compétents, agissant en circuit court doit suffire à conduire un projet de mise en place d'une wilaya.

Cette équipe restreinte pourrait être commandée par un wali hors cadre, sorte de chef de projet, ou tout autre haut fonctionnaire de l'administration centrale, qui aurait à agir comme mandataire exceptionnel, détenteur de moyens et de prérogatives à la mesure de sa mission. Cette formule n'a rien d'insolite. Il fut un temps, où les igamies (inspecteurs généraux en mission extraordinaire) réalisaient de plus complexes opérations que « monter » une wilaya.

Une réminiscence du Gouvernorat du Grand Alger ?

A y réfléchir un peu, cette notion de circonscription administrative rappelle curieusement l'épisode controversé du Gouvernorat du Grand Alger. C'est bien cette formule, toutes choses égales par ailleurs, qui semble avoir inspiré les promoteurs de la circonscription administrative d'un nouveau genre et, tout à la fois la fonction de wali délégué.

Une liquidation inachevée

Juste pour l'histoire, et à propos du Gouvernorat du Grand Alger, il faut remarquer que, nonobstant les conséquences devant résulter en cascade du fait de la décision du Conseil constitutionnel invalidant l'ordonnance portant création du gouvernorat, certaines régularisations qu'impliquait cette décision n'ont pas été menées jusqu'à leur terme. Les prévenances prises par l'ordonnance rétablissant la wilaya d'Alger dans l'ordre juridique de droit commun en vue d'organiser une mise en conformité sans heurts de la période de transition, ne semblent pas avoir été respectées avec zèle. Bien au contraire, certaines dispositions ont beaucoup tardé à être exécutées. On remarquera par exemple qu'aucune disposition, un oubli peut-être, n'a été prise pour repositionner les titulaires des fonctions supérieures issues du statut du gouvernorat, tels les walis délégués et les directeurs de l'exécutif sur les fonctions supérieures qui leur sont équivalentes dans le régime de droit commun. Aucun texte d'application n'est intervenu, depuis lors en tout cas, pour confirmer ou infirmer ce fait. Les intéressés auraient continué, selon la rumeur, de bénéficier des largesses du décret exécutif n°97-480 du 15 décembre 1997, évidemment forclos, régissant le fonctionnement et l'organisation du gouvernorat. Il reste même à se poser la question pour savoir si les nouveaux titulaires de ces charges, nommés postérieurement à la fameuse ordonnance mentionnée ci-dessus, bénéficient eux aussi du classement et des rémunérations que prévoyait ce texte. Toutes ces choses-là se produisant et perdurant alors qu'en la matière, nul ne peut se prévaloir d'un droit acquis, sauf si la loi en décide autrement. Il serait édifiant à ce sujet de connaître le point de vue des organes de contrôle (fonction publique, budget et Trésor). Bien évidemment que ça serait peine perdue, sachant que ces organes préfèrent regarder ailleurs lorsqu'une affaire du genre, plutôt scabreuse, se présente à eux. Il faut admettre cependant qu'il ne devrait pas être facile de se dépêtrer, d'autres diront, de se désincarcérer, facilement de cette forteresse institutionnelle conçue par son auteur à la hauteur de ses ambitions démesurées, lui qui ne voyait de concurrent que la présidence de la République, si bien du reste qu'il n'a pas hésité à malmener la Constitution et les lois de la république, wilaya et commune pour faire court. Il paraît même que beaucoup de ministres s'agaçaient de cette situation se voyant quasiment dépouillés de l'exercice de leur tutelle sur leurs services déconcentrés.

L'urgence d'un statut dérogatoire pour la capitale

Si la formule du Gouvernorat du Grand Alger a échoué, il n'est pas dit qu'à l'instar des capitales de beaucoup de pays, la capitale ou le Grand Alger ne doit pas mériter un statut particulier, qui est d'ailleurs expressément prévu à l'article 218 de la loi communale. La capitale a très légitimement besoin d'un statut spécial pour prétendre au rang de métropole méditerranéenne et pour affirmer son rayonnement international. Cette circonstance ne doit permettre à personne pour autant de bousculer, ou de maltraiter la Constitution ou d'autres lois. Lorsqu'un tel projet est nécessaire et qu'il conduit à apporter des changements à la Constitution ou à la législation, il faut tout simplement que cette intention soit possible déjà au regard du droit. Il convient même que cet objectif soit mené sans précipitation, en menant campagne pour que le projet soit intériorisé, voire positivement souhaité par une majorité de citoyens, compte tenu des avantages qu'il apporte et tels qu'ils sont augurés par le schéma national d'aménagement du territoire.

Wilaya d'Alger ou l'intercommunalité par voie forcée

La création du Conseil intercommunal de coopération, dénommé « Conseil urbain de coordination, compétent pour les questions d'intérêt commun conçu à priori dans l'intérêt des communes de la wilaya d'Alger et maintenu à titre transitoire par la loi communale n°98-07, peut être analysée, d'un certain point de vue, comme étant en avance sur son temps. Toutefois, on peut dire aujourd'hui qu'il est temps que ce conseil s'adapte au précepte d'intercommunalité en considération de l'encrage légal, que lui donnent, chichement il est vrai, les articles 215, 216 et 217 de la nouvelle loi communale, articles qui, eux-mêmes, sont promis à des modalités règlementaires à venir. L'étonnant, c'est que depuis 2008, date de promulgation de la nouvelle loi communale, on n'a pas vraiment ressenti l'impression que les responsables attitrés aient insisté plus que nécessaire pour concrétiser le dispositif de l'intercommunalité. Aussi et depuis lors, on ne peut s'empêcher de considérer qu'une certaine suspicion d'illégalité pèse sur les services publics de la wilaya d'Alger, revêtant le statut d'EPIC (Etablissement public industriel et commercial) qui exercent des missions, dédiées originellement à la commune, curieusement rendues possibles par l'article 141 de la loi sur la wilaya, alors que traditionnellement, c'est un pur monopole des communes. Passe encore, si on était en présence d'une wilaya, organe décentralisé, qui, pour le moment, dispose de compétences plus présumées que réelles, mais qui ne devraient pas être dévolues à la wilaya dans le contexte présent de l'ultra-déconcentration. Aussi, dans le principe et en droit, ces attributions sont du domaine exclusif des communes. Il en est ainsi du nettoiement, de l'aménagement et l'entretien de la voirie, de l'éclairage public et de la gestion des pompes funèbres, pour ne citer que ces créneaux d'activité. Il n'est pas contesté ici que ces Epic s'acquittent avec bonheur de leurs tâches. Il reste que la loi communale a prévu que ces prérogatives soient exercées par la commune par elle-même, ou en commun avec d'autres communes, ou même, s'il lui est agréé, de les confier à des tiers. Rien ne permet de penser que les communes ne seraient pas en mesure de les mener à bien, avec leurs moyens et sous leur seule responsabilité. C'est une autre façon de dire aussi, que le droit a parfois de ces raisons auxquelles monsieur tout le monde ne trouve pas de raison. On conclura sur le sujet en notant que le télescopage induit par des dispositions concurrentes de la loi sur la commune et la loi relative à la wilaya sont dans le besoin d'une clarification pour mettre fin à des chevauchements d'attributions qui, bien souvent, peuvent conduire à de fâcheux quiproquos.

Concilier aménagement du territoire et organisation institutionnelle et administrative Généralités

C'est une œuvre double qui doit s'assujettir à des objectifs clairs, une stratégie tout aussi claire, des acteurs convaincus et des échéances réalisables. L'essentiel c'est de se doter d'une doctrine d'emploi qui s'emploiera à faire œuvre de pragmatisme et d'esprit d'invention, loin de l'improvisation débridée et du volontarisme incohérent, dont le pays a souffert au grand dam des spécialistes de l'administration locale et de l'aménagement du territoire et même des sociologues.

Pour un découpage optimum du territoire

Le découpage administratif n'est jamais neutre, il a besoin d'une légitimité qui soit agréée par une majorité de citoyens. Le découpage seul ne peut plus répondre aux enjeux nouveaux qui peuvent être le fait de troubles ou de déséquilibres que l'Etat n'a pas anticipés. Autant de périls qui sont de nature à mettre à mal la cohésion sociale. Aussi, il n'est plus question que le découpage administratif se cantonne à des visées minimalistes, comme de rapprocher les services publics aux citoyens, ou de permettre une meilleure application des lois, ou encore pour cibler une plus grande rationalité dans l'utilisation des moyens budgétaires et financiers. Pour ce qui la concerne, l'autorité politique recherche comme finalité première de procéder à une division du territoire de façon à instituer des échelons administratifs tous entiers orientés à unifier rationnellement la Nation, identifiée à l'Etat, lui-même identifié à la République une et indivisible. En effet, ce qui est constant chez l'Etat, c'est que de son point de vue, le découpage est son affaire et qu'il ne peut être décidé et mis en place que « d'en haut », pour éviter sa perversion par les intérêts particuliers. Pour leur part, les politistes et autres spécialistes de l'analyse du territoire, tout en nuançant leur point de vue, considèrent que le découpage doit s'assigner en particulier deux types de préoccupations : en premier lieu, faire que les divisions territoriales jouent un rôle dans la configuration de la communauté nationale en fixant des cadres d'exercice des pouvoirs locaux et, en second lieu, faire que les maillages territoriaux expriment des niveaux potentiels d'organisation de la vie en société.

De toutes les manières, il serait présomptueux de considérer que le concept de découpage est univoque. Ce qu'il faut admettre, c'est qu'il ne se résume pas à un simple tronçonnage géographique du territoire qu'on se permet de confier à des ingénieurs géographes travaillant sur carte d'état-major et se déplaçant sur terrain pour « sortir » des circonscriptions ou des zonages, chacune et chacun selon le statut qui lui est destiné. Plus maintenant, la notion de «maillage» s'est substituée au concept de découpage. Cette notion fait désormais consensus chez les spécialistes, qui admettent que ce terme évoque plus opportunément la réalité du monde physique et humain et non plus comme avant de simples repères territoriaux d'implantation, voire d'encadrement des populations.

Aussi, faut-il considérer que le temps est venu pour que l'Etat apprenne à céder, lorsque c'est nécessaire, sur son monopole d'exercer ses compétences sur le territoire. A ce titre, Baudelle, maître de conférences à l'ENS de Lyon, déclare que : « le territoire c'est avant tout une portion de l'espace terrestre à laquelle les habitants s'identifient». Et, continuant, il affirme que c'est une appropriation qui exige « que le territoire devienne un espace dont les habitants se sentent membres ». L'idéal réside dans la recherche d'un optimum territorial, qui serait la parfaite adéquation entre territoire de vie et territoire de gestion, qu'elle soit, administrative ou élective. Sans oublier que cette dernière hypothèse peut fausser l'objectif de rationalité du découpage, pouvant aller jusqu'à moduler insidieusement et de manière intéressée de telle sorte à influer sur le découpage des circonscriptions électorales. En effet, Il ne faut pas oublier que, dans l'exemple de l'Algérie, les dispositions découlant de l'article 144 la Constitution, révisée de 2020, autant que les Constitutions d'avant, fixent que « les projets de lois relatifs au découpage territorial (…), sont déposés sur le bureau du Conseil de la nation » et que pour sa part, l'article 121 assure de son côté (…) que « les membres du Conseil de la nation sont élus pour les deux tiers (2/3) au suffrage indirect et secret, à raison de deux sièges par wilaya, parmi les membres des Assemblées populaires communales et des membres des Assemblées populaires de wilaya». Dispositions qui, ensemble, peuvent laisser présumer que le découpage est une matière qui peut donner obliquement cours à des manipulations collatérales, cherchant à promouvoir des ambitions électorales qui se dissimulent parfois subtilement derrière un projet de découpage territorial, apparemment des plus anodins. De tout cela, il faut comprendre que le découpage ne doit pas résulter d'un simple tressage territorial, qui se contente d'instituer des zonages dont on peut penser qu'ils sont neutres, qui auront juste besoin de mettre à contribution les services du cadastre. Désormais, même si on doit se répéter, on est en droit d'espérer que le découpage version valeur-limite, qui a toujours inspiré les pouvoirs publics, doit laisser la place à un découpage qui tendrait à s'inquiéter de sa légitimité au regard des attentes des populations qui demandent, plus que tout, qu'on respecte leur proximité et leurs solidarités ancestrales sédimentées à travers les âges. Trop bousculer le cadre de vie des populations peut faire craindre qu'elles ne soient, tôt ou tard, tentées d'opposer une résistance à tout projet de découpage fût-il objectivement réussi, à plus forte raison lorsque les opposants de tout bord cherchent à comploter en coulisses pour le contrecarrer pour d'inavouables motifs. En tout cas, c'est l'avis de bon nombre d'acteurs territoriaux qui pensent que le découpage ne doit pas être indifférent à la configuration sociologique des groupements infranationaux, donc du facteur géographique qui participe à la «cristallisation» des identités locales. Une telle conception serait le meilleur moyen de lutter contre l'artificialité des divisions administratives. Il ne nous semble pas, en tout cas, que cet argument ait fait cogiter, outre mesure, les développeurs du schéma national d'aménagement du territoire (document approuvé par la loi n°10-02 du 29 juin 2010), même si on peut reconnaître que c'est un outil conséquent et de bon conseil pour assister et accompagner l'autorité politique à asseoir une base spatiale équilibrée de l'Etat et tout autant, pour impulser le développement et l'équipement du territoire. L'idée serait que le schéma d'aménagement du territoire doit se renouveler pour prendre en charge les nouvelles réalités à administrer et en anticipant les nouveaux espaces d'administration qui vont se libérer.

A suivre

*Ex-DRAL/MG pour ceux qui s'en souviennent