LONDRES – En novembre, la Financial Conduct Authority (FCA) du Royaume-Uni a annoncé un règlement dans lequel six banques seraient condamnées à une amende totale de 4,3 milliards de dollars pour avoir manipulé le marché des changes.

Et pourtant, le prix de leurs actions a à peine réagi. Pourquoi ?

Les pratiques néfastes et les erreurs de gestion découvertes au cours de l'enquête d'un an qui a conduit aux amendes étaient choquantes. Des échanges d’e-mail et de conversations semi-analphabètes entre traders véreux ont révélé des conspirations d'airain pour truquer le taux de change "fix" de l'après-midi, dans le but d’engranger des profits et des gains personnels. Les cadres supérieurs étaient tellement désengagés qu'ils permettaient à leurs employés de se comporter comme des enfants vulgaires et trop payés. Utilisant des surnoms comme «Les Trois Mousquetaires» et «The A-Team», ils faisaient tout ce qu'ils voulaient, imposant un coût énorme pour leurs institutions.

Cependant, malgré l'énorme amende de la FCA, aucun haut dirigeant n’a été contraint de démissionner et les investisseurs se sont contentés d’un vague haussement d'épaules. Une des raisons, bien sûr, est que le règlement était attendu ; seuls les détails des infractions et l’ordre de grandeur des amendes étaient nouveaux. La raison la plus importante, cependant, est que même 4,3 milliards de dollars ne sont que peu de choses par rapport au total des amendes et des frais juridiques encourus par les grandes banques au cours des cinq dernières années. Les analystes de Morgan Stanley estiment que les 22 plus grandes banques des États-Unis et en Europe ont été contraintes de payer 230 milliards de dollars depuis 2009 – plus de 50 fois le coût du règlement de la FCA. Ceci indépendamment des lourdes pertes que les banques ont essuyées à cause de leurs mauvaises pratiques de crédit et leur ingénierie financière trop ambitieuse.

Les banques américaines ont concentré plus de la moitié de ces sanctions massives. Le montant de la facture européenne ne s’élève qu’à un peu plus de 100 milliards de dollars – dont environ la moitié a été payée par les sept plus grandes banques britanniques.

Néanmoins, les chiffres ne racontent qu’une partie de l'histoire. Aux États-Unis, les peines ont été dominées par des amendes pour la vente de titres adossés à des hypothèques commercialisés de manière trompeuse, souvent à l’encontre des deux entités soutenues par le gouvernement Fannie Mae et Freddie Mac. Les banques, il faut le dire, n’acceptaient pas entièrement les arguments des réglementateurs à ce sujet, mais elles ont mordu sur leur langue et délié les cordons de la bourse. (Les régulateurs américains ont également imposé des pénalités élevées à certaines banques étrangères pour violation des sanctions politiques américaines par rapport à l'Iran.)

Au Royaume-Uni, en revanche, les plus grandes peines ont pris la forme d'indemnités versées à des emprunteurs hypothécaires individuels à qui avait été vendue une assurance mensualités. Les régulateurs estiment que la majeure partie de ces assurances étaient sans valeur pour les emprunteurs et ont été vendues de manière trompeuse. Les banques estiment que certains des demandeurs pour lesquelles elles sont obligées de payer sont indignes, mais elles ont néanmoins craché l'argent. Cet épisode malheureux a coûté aux banques britanniques 37 milliards de dollars jusqu'ici, et encore davantage à l’avenir – très probablement 5 milliards de dollars supplémentaires, voire plus.

L'analyse de Morgan Stanley suggère que nous pouvons nous attendre à 70 milliards de dollars supplémentaires d'amendes et frais de justice au cours des deux prochaines années, en lien avec des erreurs et omissions déjà identifiées. Et de nouveaux épisodes pourraient voir le jour ; il y a deux ans, personne n’avait anticipé les retombées de la manipulation des marchés des changes.

L'ironie dans le cas présent – qu’ont bien compris les directeurs financiers des grandes banques – est que, dès que les banques ajoutent des capitaux issus d’émissions de droits de souscription ou de bénéfices non répartis en vue de répondre aux exigences des régulateurs prudentiels, les fonds sont saisis par les régulateurs des pratiques. L'échelle des sanctions est maintenant assez grande pour avoir un impact substantiel sur les bilans des banques, retarder le rétablissement de leur santé et limiter leur capacité de prêt.

Une partie de l'argent, en particulier au Royaume-Uni, est retourné à des clients individuels. Mais davantage est allé aux régulateurs eux-mêmes et ensuite aux gouvernements nationaux. Au Royaume-Uni, dans le passé, les amendes aidaient à défrayer les coûts du régulateur : les mauvais acteurs réduisaient les frais facturés aux bons, créant une boucle de rétroaction positive. Aujourd'hui, les paiements ont pris une telle ampleur que le gouvernement les a saisis et a transféré les revenus dépassant les coûts d'application des régulateurs vers des organisations caritatives au profit d’anciens combattants.

Aux États-Unis, les bénéficiaires finaux sont moins évidents ; en effet, ils ne sont pas divulgués publiquement. Charles Calomiris de l'Université de Columbia a contesté ce qu'il appelle «une véritable subversion du processus budgétaire» étant donné que les fonds sont collectés et dépensés de façon non-transparente.

La question la plus importante, cependant, est de savoir si des amendes de cette ampleur servent de dissuasion utile. De toute évidence, la période post-crise a révélé un comportement inacceptable dans de nombreuses institutions. Il faudra un certain temps avant de savoir si des amendes importantes sur les sociétés, principalement payés par leurs actionnaires, contribuent à garantir l’honnêteté du système. Néanmoins, cela semble peu probable lorsque les banques et les investisseurs semblent complètement ivres, réagissant à peine aux sanctions des régulateurs. L'impact sur la réputation de chaque nouveau règlement est modeste, en dépit de l'escalade dans le montant des amendes imposées.

La FCA vient d'annoncer une révision de sa politique de tarification. «Ce ne est pas une course aux sanctions», selon Georgina Philippou, directrice de la stratégie de mise en application de l'Authority. La question de savoir si l'approche actuelle constitue un moyen de dissuasion efficace devrait être largement débattue. Les hauts gestionnaires et les régulateurs bancaires ont un intérêt commun à développer un système plus efficace – capable de punir les coupables et de créer des incitations appropriées pour l'avenir.
Traduit de l’anglais par Timothée Demont

* Ancien président de la Financial Services Authority britannique , Vice-Gouverneur de la Bank of England et Directeur de la London School of Economics, est Professeur à Sciences Po Paris.