Envoyer à un ami | Version à imprimer | Version en PDF

Service public, usager et impératifs du changement

par M. T. Hamiani

Comment offrir un meilleur service aux usagers ? Cette question se pose à toutes les organisations. Le secteur public ne fait pas exception. Considéré au sens large, le secteur public peut en effet être assimilé à un gigantesque prestataire de services, en l'occurrence le plus grand du monde. Aussi la moindre amélioration de la qualité des services publics est-elle susceptible d'avoir un impact positif sur la vie de millions de personnes, qui manifestent désormais des exigences accrues en matière de transparence et de contrôle de l'action publique.

Pour répondre à cette évolution, le secteur public doit trouver des moyens d'améliorer l'efficacité et l'efficience de ses services, c'est-à-dire offrir un meilleur rapport qualité en augmentant la qualité (accessibilité à tous, satisfaction de l'usager, tant sur l'accès aux services que sur les résultats obtenus) et en maîtrisant les coûts de réalisation de ces services. En clair, le problème à résoudre est celui de comment « faire bien du premier coup ?».

Proposer des services au meilleur rapport qualité/coûts est aujourd'hui une préoccupation essentielle, du fait de la nécessité de mettre en œuvre une approche plus orientée vers l'usager et de finances publiques toujours plus contraintes.

La vérité, c'est qu'on veut tous améliorer les services publics. Mais cela n'est pas vraiment le problème. La question, c'est comment faire ? »

Il est impossible - et déconseillé - de transposer intégralement la démarche de gestion de projets d'un pays ou d'une organisation à l'autre. Malgré des ressemblances nombreuses, les caractéristiques et les contextes ne sont pas strictement identiques, ce qui justifie adaptations et ajustements. En outre, le facteur de réussite est l'appropriation par les acteurs de la mise en œuvre des réformes, ce qui implique une harmonisation avec les valeurs, la culture, les pratiques nationales ou organisationnelles

Ce point de vue qui s'appuie sur ces perspectives pour contribuer au champ d'études ouvert par plusieurs gouvernements, présente les résultats sur la manière dont le secteur public peut répondre aux évolutions des attentes de ses publics. Ces réponses variant inévitablement selon le contexte, Il n'est pas facile de définir des solutions une fois pour toutes, mais seulement de proposer un tour d'horizon de la perception d'un service public renouvelé par les notions de qualité et de performance publiques.

Une réforme nécessaire, les impératifs du changement

Un certain nombre de défis à relever obligent le secteur public à réévaluer son rôle dans la prestation de services publics. Ces défis sont :

• le changement des profils démographiques et l'augmentation des attentes des usagers vis-à-vis du secteur public.

• le fait que les citoyens et les utilisateurs soient plus conscients de leurs droits (en raison de l'influence croissante des médias et des mouvements sociaux) et qu'ils demandent plus de responsabilité et de transparence.

• les contraintes budgétaires auxquelles doit faire face un secteur public déjà sous pression, l'augmentation des impôts n'étant souvent plus un recours envisageable ;

* La raréfaction des ressources budgétaires peut conduire à appréhender différemment le rôle et les missions des administrations publiques, à imposer une diffusion plus large de l'évaluation, à justifier l'accélération de démarches qualité.

* Elle pose toutefois la question cruciale de comment agir (et avec quels moyens) dans un contexte de forte contrainte financière.

• la concurrence mondiale entre les différents pays (développés et en développement) pour attirer les investissements, renforcée par le fait que la réforme du secteur publicconstitue aujourd'hui une priorité pour la plupart des gouvernements.

La performance de la gestion publique est désormais une notion au cœur des réformes de l'Etat ou des administrations publiques.

Schématiquement, la performance publique peut se concevoir comme l'aptitude à satisfaire des besoins ou des attentes d'intérêt général, explicites ou non, à un coût tenu pour acceptable ou juste par l'usager ou le bénéficiaire

La performance met ainsi en regard les notions d'efficience (rapport entre les résultats obtenus et les moyens engagés), d'efficacité (rapport entre les résultats obtenus et les objectifs visés) et de cohérence (rapport entre les objectifs et les moyens) ; le schéma est complété sur la dimension dequalité par la satisfaction (rapport entre les besoins et les résultats) et la pertinence (rapport entre les besoins et les objectifs).

La notion de résultat présente plusieurs facettes, selon que l'on interroge le point de vue des bénéficiaires (résultat attendu vs résultat perçu) ; ou le point de vue des prestataires de service (résultat voulu vs résultat réalisé).

S'enchainent alors le processus de commande (identification des résultats attendus et mise en regard avec les résultats voulus), puis le processus de production, la gestion de la relation entre le prestataire de service et l'usager (écart entre la réalisation et la perception), et enfin l'évaluation.

Quelques rappels de bon sens sur la notion de qualité :

• la qualité est toujours définie en fonction d'un bénéficiaire.

• définir une politique de la qualité suppose de se fixer au préalable un niveau de qualité recherché en tenant compte d'une part des attentes des bénéficiaires du programme, et d'autre part, des contraintes propres à celui- ci (objectifs poursuivis, ressources disponibles).

• la qualité est une notion évolutive, ce qui doit conduire à réviser régulièrement les objectifs que l'on se fixe en la matière.

• enfin, la qualité doit constituer une juste réponse aux attentes des bénéficiaires. Il ne s'agit donc pas de viser la qualité totale (ou le zérodéfaut) dont lecoût ne serait pas conciliable avec une gestion efficiente des deniers publics.

La qualité (ou la non-qualité) n'est pas à considérer uniquement sous l'angle des améliorations qu'elle apporte aux usagers ou aux citoyens s'adressant à des services publics. Elle touche également les conditions d'exercice des métiers des agents publics, notamment ceux qui sont en poste de guichet.

La réduction de la non-qualité est liée à la question de la qualité de l'organisation du travail, au management et au consensus sur les objectifs.

Un point d'attention est à conserver à l'esprit en matière de performance publique :

Si la mesure de la performance publique convient aux politiques qui délivrent des biens et des services identifiables, elle l'est beaucoup moins pour des politiques qui délivrent des services diffus, comme la diplomatie,

la préservation de l'environnement, les activités de réglementation.

La construction des objectifs de performance sur ces périmètres a d'ailleurs été compliquée, nombre d'indicateurs ayant été contestés (pertinence, périmètre de l'objet à mesurer, capacité à mesurer, sens du résultat de la mesure).

Accroître la qualité des services publics est généralement un objectif largement partagé par les différentes réformes constatées de par le monde, quand bien même, dans le détail, le spectre des attentes des usagers est susceptible de varier assez significativement. Les améliorations souhaitées par les usagers, en termes d'accès aux services etde prestation délivrée, peuvent être regroupées en sept thèmes principaux :

1. Le délai : la fourniture de la prestation de service doit être la plus rapide possible, du point de vue à la fois du client et de l'organisation ; il s'agit de faire bien, du premier coup.

2. L'engagement : la prestation des services doit être orientée vers l'usager (elle doit l'impliquer et lui donner confiance, en prenant en considération ses attentes majeures).

3. La réactivité : un mécanisme adaptatif (intelligent) doit être mis en place.

à même d'identifier et de répondre à toute évolution de la capacité del'organisation à délivrer le service et à atteindre les objectifs de qualité.

4. La valeur : les clients doivent être convaincus que le dispositif de prestation est rentable et que la valeur des services est évaluée à l'aune de la satisfaction client et non en fonction des processus organisationnels.

5. L'intégration : le dispositif de prestation de services doit être intégré, c'est-à-dire selon une organisation type « guichet unique », de sorte que les clients ne s'entendent pas souvent répondre qu'ils ont frappé « à la mauvaise porte ».

6. Le choix : les clients doivent pouvoir choisir entre plusieurs canaux de prestation de services selon leurs besoins et le moment.

7. L'expérience : le client doit être conduit à pouvoir considérer qu'il a bénéficié d'un service dédié, soucieux de ses besoins et de ses attentes propres.

Comprendre les consommateurs de services publics

Désormais habitués à ce que les entreprises de services fournissent des prestations dont la qualité est largement fondée sur la différenciation et la personnalisation, les bénéficiaires de services publics ont des exigences plus marquées sur l'offre proposée, en termes de richesse de contenu et d'accessibilité. Le service public est de plus en plus conçu comme un retour sur « l'investissement » consenti par les contribuables, justifiant des comportements proches de la consommation. Si l'expérience et l'analyse montrent que les entités publiques s'efforcent désormais, elles aussi etde mieux en mieux, de placer l'usager davantage au centre du dispositif de service, les défis sont importants :

• L'attention portée à l'usager est souvent contrainte par la culture des administrations publiques, l'organisation hiérarchique et des priorités différentes selon les structures.

• Les questions d'échelle (taille et diversité des publics à servir, multiplicité des structures publiques prestataires de service) compliquent l'analyse et la mise en œuvre.

Aussi les organisations du secteur public doivent-elles d'abord et avant tout faire évoluer leur culture vers la notion de service à l'usager, c'est-à-dire aligner leurs priorités sur l'usager du client.

Identifier les catégories des usagers et leurs attentes

Les besoins des publics peuvent être relativement distincts et dépendent notamment de caractéristiques sociodémographiques, telles quel'âge, l'éducation ou les revenus, ou de facteurs liés au comportement plus

comportementaux tels que les valeurs et la volonté/la capacité d'entrer en relation avec l'Administration. Identifier et comprendre ces facteurs est primordial pour définir et mettre en œuvre une stratégie de service public tournée vers le client.

• Alors que dans le secteur privé, les entreprises sont libres de définir leurs propres segments de clientèle, le secteur public doit par nature servir un large éventail de publics différents. Aussi est-il essentielque les politiques soient clairement définies pour adresser la variété des besoins de chacune des catégories de bénéficiaires visées.

• En outre, à la différence du secteur privé où les clients reçoivent un traitement différent selon leur capacité à payerles services, le secteur public doit à la fois assurer l'égalité d'accès aux services et l'égalité de traitement deses clients (ce qui n'empêche toutefois nullement la différenciation : l'égalité ne se confond pas avec l'uniformité. Ils'agit bien d'égalité proportionnelle, dès lors qu'il n'y a pas d'obstacle à ce que des situations différentes soient traitées différemment).

• Il est donc absolument central de s'interroger sur les moyens d'apporter un service de qualité à l'ensemble des catégories de publics.

L'analyse des attentes cherche à identifier et à hiérarchiser les besoins des clients du programme ou des actions rattachées. Contrairement à l'étude des tendances qui vise à anticiper à long terme les grands changements, il s'agit de considérer ici les pressions externes et internes qui vont influencer l'évolution des secteurs d'activités et des processus à moyen terme.

Aussi, l'organisation de la collecte de l'information est déterminante dans toute analyse stratégique. Cette collecte doit être permanente et l'analyse des informations doit être structurée selon deux axes : l'origine des sources (internes/externes à la structure) et la nature du contexte suscitant l'analyse (interne/externe). Ainsi, beaucoup de structures ont mis en place des centres de connaissance chargés de fournir de l'information aux décideurs.

L'analyse des attentes ne recherche pas à déstructurer la vision stratégique mais à l'enrichir d'objectifs intermédiaires et à coller aux besoins du terrain. Plus encore, elle cherche à mesurer si les objectifs stratégiques et les cibles derésultats trouvent bien un écho auprès des clients du programme.

Le besoin doit s'analyser au vu de la demande. Il peut s'agir d'un besoin nouveau ou d'une demande déjà traitée au sein d'un dispositif existant :

• Une nouvelle demande : Il s'agit de comprendre pourquoi cette demande n'a pas été perçue par les analyses stratégiques préalables. La demande peut révéler une carence dans la démarche de performance ou bien cette demande n'a pas été jugée prioritaire au moment de son étude. Selon l'opportunité ou les risques qu'elle présente, il s'agira d'apprécier la possibilité de prendre en compte cette demande et, éventuellement, de modifier les objectifs stratégiques voire les finalités. Bien entendu, cette démarche ne peut se faire qu'après analyse et décision par un comité stratégique.

• Une demande déjà planifiée : Cette question pose le problème de l'efficacité, de la qualité et de l'impact socio-économique du dispositif de mise en œuvre. Il peut s'agir d'un mouvement d'opposition suite à un changement de dispositif ou une remise en cause de l'efficacité du dispositif proposé. Sans tomber dans la spirale du toujoursplus, une demande est justifiée et formulée à partir d'objectifs stratégiques.

Il est nécessaire de s'interroger sur :

• La représentativité de la population qui effectue la demande.

• La nature de la demande : il peut s'agir d'un risque ou d'une opportunité de développement. L'expérience montre que ces dernières années, l'Etat a dû faire face à des risques majeurs, sous pression et dans de fortes contraintes de délai par manque d'anticipation.

• Dès lors que ces deux éléments sont retenus, il faut identifier l'entité qui porte juridiquement la compétence recouvrant la demande. S'agit-il du programme, de la mission, de l'Etat, d'un opérateur, d'une autre entitédu secteur public : collectivités locales ?... La compétence est-elle partagée ?

• Il est important d'apprécier l'effet levier que pourrait avoir l'activité ou le dispositif par rapport à la demande. Dès lors que l'action envisagée ne permet pas de corriger une situation eu égard aux moyens mobilisables,il est nécessaire de s'interroger sur l'opportunité du dispositif.

• Plus largement, il sera nécessaire de corréler les moyens disponibles au regard des moyens nécessaires pour répondre à la demande. Cette analyse sera plus largement faite grâce à des questionnaires portant sur l'étude de l'environnement interne.

Définir les canaux de prestations de service pour améliorer la réponse aux attentes des usagers

La communication entre une organisation et ses clients a toujours constitué la base d'un bon service client. Mais désormais, les clients s'attendent à ce que le service soit accessible à tout moment, à partir de n'importe quel endroit et par le mode de communication que l'on choisit.

Développer la capacité de parfaitement cerner les attentes des usagers du secteur public permet de définir des circuits de prestations susceptibles de répondre au mieux à leurs besoins.

Ces circuits peuvent être définis comme les différents moyens par lesquels les acteurs publics et leurs usagers entrent en relation : courrier et courriels, téléphone, fax, SMS, face-à-face, internet, ou autres ...

• En raison de la diversité de leurs publics, les administrations publiques sont obligées de mettre en place plusieurs circuits.

• Un canal de services est d'autant plus utilisé (ce qui constitue un indice de succès) qu'il s'insère simplement dans le parcours du client.

• Il n'est pas opportun que la conception de circuits de prestations conduise à imposer un canal particulier aux clients visés.

• Chacun d'eux est susceptible de varier significativement, selon la nature du service fourni (qui peut inclure une transaction, comme par exemplepour la délivrance de passeports, la fourniture d'eau, d'électricité ou de gaz ; ou au contraire être plus proche d'un bien public, comme la santé).

Pour ceux des acteurs les plus matures en matière de relation avec leurs publics, deux interrogations sont également désormais importantes :

• Comment améliorer la performance des circuits existants ou comment identifier et mettre en place de nouveaux circuits plus adaptés pour répondre à de nouveaux besoins ?

• Comment assurer la complémentarité des canaux et rendre l'offre de service plus lisible pour les usagers ?

La mise en place d'une offre diversifiée n'est pas forcément synonyme d'une performance accrue : la multiplication des canaux de distribution peut nuire à l'homogénéité globale dès lors qu'elle n'est pas assise sur une logique d'ensemble. Aussi l'approche de diffusion doit-elle analyser les expériences entreprises et la valeur ajoutée attendue dans telle ou telle interaction avec les administrations.

Envisager le redéploiement des ressources vers les prestations à plus forte valeur ajoutée justifie diverses considérations.

Organiser le suivi de la satisfaction et des attentes des publics

Le pilotage de la performance des services publics s'alimente de retours des clients, à même de constituer la matière brute d'une évaluation de la qualité. L'évaluation régulière du niveau de satisfaction des clients ne permet pas seulement de valider le succès de l'approche de prestation de service adoptée, mais aussi de faire participer les bénéficiaires à la modernisation des administrations publiques.

Plusieurs éléments justifient la mise en place d'une évaluation :

• Valoriser un service ou une administration sur la qualitéirréprochable de son organisation et du mode de délivrance d'une prestation

• Alimenter des outils d'analyse et de suivi des besoins et des attentes des usagers/clients

• Personnaliser la relation entre l'Administration et ses clients

• Faire de la satisfaction du client une priorité absolue

• Impliquer tous les clients dans le processus de retour d'information par une utilisation pertinente des enquêtes

• Étoffer l'analyse du retour d'information des usagers avec d'autres outils de mesure et d'analyse adaptés

• Impliquer et responsabiliser les personnels dans la mise en œuvre d'une démarche de satisfaction tournée vers l'usager.

La simple compilation des saisines individuelles des clients, par sondage ou questionnaire, est nécessaire mais

non suffisante : en effet, il faut profiter de ce que l'on nomme parfois l'expertise d'usage , qui est la capacité d'un client (usager) à se construire un jugement, une expertise, une compétence àpartir de son expérience. Cette notion permet de donner du sens à la notion de « co-construction », fondée sur laconfiance (la défiance entraîne des coûts importants de non-qualité, en matière de bureaucratie de contrainte et de contrôle et de déviance des comportements).

Conclusion

Les réformes publiques, menées un peu partout, présentent un certain nombre de points communs face à un impératif ardent : améliorer la satisfaction de l'usager dans ses relations avec les acteurs publics, en lui donnant une place centrale dans la conception et la délivrance d'un service public modernisé (rôle et positionnement stratégique du secteur public dans la société, exigence de qualité accrue à un coût maîtrisé, exploitation des bonnes pratiques, utilisation des potentialités technologiques).

Pour autant, les réponses et les conditions de leur mise en œuvre varient en fonction du contexte. La seule conviction, appuyée par différentes expériences d'accompagnement auprès de très nombreuses structures publiques, est qu'il n'existe pas de solution unique idéale. Ainsi, assurer la qualité et la performance du service aux citoyens peut paraître trop ambitieux, long et fastidieux, voire décourageant, tant les périmètres à traiter sont complexes et variés, et tant les réformes ou les promesses de réformes se sont succédées.

C'est pourquoi un des plus importants défis à relever est celui de l'ambition. Pour passer d'une gestion de la qualité et de l'amélioration continue, informelle et artisanale, à une gestion publique professionnalisée par la qualité et l'excellence, le plus difficile est en fait de commencer ...

Ainsi, entreprendre la transformation, de manière cohérente et équilibrée, se révèle tout aussi essentiel que de choisir le modèle adéquat de prestation de services publics ou de sensibiliser les acteurs prestataires et les usagers aux bénéfices de la réforme.