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Administration postcoloniale : «Réveille-toi, c'est l'heure d'aller se coucher !» (*)

par Dr A. Boumezrag

« Un fonctionnaire qui reconnaît son inutilité est un fonctionnaire qui mérite notre respect » Pierre Karch

On dit que l'Etat est le fonctionnaire de la société. En effet, pour qu'un Etat puisse exister concrètement sur le terrain, il faut le doter d'un bras, c'est-à-dire d'une administration. Une administration protégée par un droit spécifique et animée par des agents recrutés sur des critères méritocratiques, formés dans des écoles spécifiques où ils intériorisent les valeurs de l'Etat, à savoir l'idéologie de l'intérêt général. C'est dans et par l'idéologie de l'intérêt général que se réalise le consensus nécessaire au maintien du tissu social dans le monde occidental. L'Algérie, après la guerre de libération nationale, recouvre son indépendance en plein chaos administratif et au milieu de règlements de comptes sanglants. Le départ précipité des colons en 1962 a créé un vide à tous les niveaux. Au niveau de l'administration, les petits fonctionnaires sont survalorisés par le départ des fonctionnaires français ou assimilés et à la différence des moudjahidine, ils savent comment fonctionne l'appareil de l'Etat hérité de l'ère coloniale. Il a fallu donc non seulement les garder mais en plus les ménager, voire leur offrir un statut privilégié. La langue française est l'héritage le plus durable et le moins contesté de l'époque coloniale (butin de la guerre de libération).

C'est sur les résidus de l'administration française, instrument redoutable de la domination française en Algérie (les Sections administratives spécialisées), que s'est construit un Etat «national». C'est pourquoi, le contrôle de l'Etat et de son administration est un enjeu capital sinon vital pour les parvenus de l'indépendance. L'enjeu réside dans la maîtrise de l'appareil de l'Etat par le biais d'une mainmise sur les centres principaux d'allocation des ressources. Ainsi, la couche sociale qui maîtrisera l'administration disposera d'un redoutable instrument de pouvoir. Cette petite bourgeoisie civile a été imposée par l'armée, seule force organisée au lendemain de l'indépendance. Cette volonté d'occuper la place du colon implique forcément une subordination par rapport à lui. A chaque fois que l'on fait de l'Etat ou d'une petite élite le principal acteur du développement, on suscite l'apathie générale du corps social et les citoyens se détournent des structures sociales et politiques organisées. On se trouve devant une société éclatée, une classe dominante qui, vivant de l'Etat, n'a pas le sens de l'Etat mais de celui de ses intérêts. Cette classe a le goût de l'autorité et du prestige, elle ignore celui de l'austérité et de l'humilité. C'est parfois l'affrontement.

Cela remonte loin dans l'histoire du nationalisme algérien au moment où la société de l'époque était organisée de telle façon que seules les élites étaient aptes à faire de la politique, le peuple était maintenu à l'écart. Il était là pour servir de caution aux choix et décisions pris par l'élite. Quand la liberté de voix a été accordée au peuple, il s'est jeté à corps perdu dans la religion, une religion tronquée par des enjeux de pouvoir. L'échec politique des acteurs de la modernisation va pousser une partie de la population algérienne vers un retour à l'intégrisme religieux et à la revendication ethnique. Il est loisible de constater que cette élite dirigeante, issue du mouvement de libération nationale au pouvoir depuis cinquante ans, n'a pas apporté le bien-être pour tous, ni fourni les éléments constitutifs de l'identité algérienne. Avec une densité de cinq habitants au kilomètre carré au Sud et deux cents habitants au kilomètre carré au Nord, l'Algérie est un bateau qui chavire. La remise à flots suppose évidemment une répartition judicieuse de la population et une exploitation rationnelle de ses ressources humaines laissées en jachère par les politiques économiques suicidaires menées à la faveur d'une manne pétrolière et gazière providentielle en voie de tarissement dans un avenir très proche. Pour l'élite dirigeante issue du mouvement de libération nationale, la population est moins perçue comme une ressource économique à mobiliser que comme une charge financière à supporter. En effet, l'Etat s'est institué propriétaire des gisements pétroliers et gaziers du territoire national, et a conçu la rente comme un instrument d'une modernisation du pays sans mobilisation de la nation.

Pour ce faire, il est conduit à affecter une part grandissante de la rente en cours d'épuisement à la production et la reproduction de la base sociale, c'est-à-dire à la consommation soit directement par la distribution de revenus sans contrepartie, soit indirectement par subvention, soit par les deux à la fois. Cette pratique a donné naissance à une véritable débauche des dépenses publiques et à une grande autocomplaisance en matière de politique économique et sociale. La rente a constitué un soporifique en masquant toutes les insuffisances en matière de production et de gestion. Elle a donné lieu à des problèmes très difficiles à résoudre : le premier fut posé par des investissements considérables dans les projets inutiles entrepris notamment pour des raisons de prestige ou visant à satisfaire une boulimie de consommation; le second résulte des gaspillages des gouvernements en matière de dépenses courantes. Il faut citer les dépenses excessives de sécurité, de souveraineté, de diplomatie, une augmentation inutile du nombre d'emplois destinés aux fonctionnaires de l'économie nationale, les subventions destinées à diverses activités improductives, etc.

Le troisième problème, le plus épineux : devenus excessivement riches à la faveur d'une embellie financière exceptionnelle, les gouvernements qui se sont succédé ces deux dernières décennies, pris dans le tourbillon de l'argent facile et de l'impunité, n'ont pas eu la sagesse et la lucidité d'adopter une politique économique saine et rationnelle en matière de dépense, de subvention, de crédit, de change, aveuglés par une embellie financière exceptionnelle, illusoire et précaire. C'est l'explosion des dépenses publiques au-delà des besoins réels et des capacités disponibles du pays. Le train de vie de l'Etat n'a plus de freins, et il ne reste plus de rails, la prochaine gare incertaine, la locomotive en panne, les wagons-lits nombreux, les mécaniciens « affairés », les passagers « assoupis », le contrôleur abasourdi... Que faire pour rationaliser les dépenses afin d'éviter la planche à billets ou l'endettement extérieur ? Il faut donc s'attacher au contrôle des dépenses publiques. Nul n'ignore que l'exécution des opérations financières de l'Etat joue un rôle déterminant dans la gestion de l'économie d'un pays. A une exécution saine des opérations financières de l'Etat correspond en général une économie saine quel que soit le niveau ou le type d'organisation. C'est pourquoi depuis les temps les plus reculés, l'un des premiers soucis des castes dirigeantes était d'organiser les finances d'un pays. D'un point de vue historique et sociologique, « le Trésor est une institution qui reflète de très près l'état du pouvoir politique et la situation économique d'un pays ».

A un pouvoir stable et incontesté correspond en général une situation saine et un système financier solide. Au contraire, à un pouvoir instable et contesté correspond en général une situation économique de crise, le système financier s'effrite et en même temps, il se trouve entre les mains de chaque détenteur d'une parcelle du pouvoir. En fait, ce laxisme dans la gestion n'est pas le résultat de l'intervention étatique, il semble être le passage obligé de toute société qui n'a pas atteint un niveau d'éducation sociale, scientifique et politique au sens large, à même de s'autogérer dans le domaine de la vie sociale. En effet, la colonisation, en excluant les Algériens du système économique, social et politique, a empêché la formation d'une bourgeoisie nationale dynamique.

La bourgeoisie capitaliste autochtone, de par sa position subordonnée et sa faiblesse, ne pouvait jouer un rôle fondamental dans le processus de construction de l'Algérie indépendante. Ce rôle incombe à l'Etat, c'est-à-dire à l'administration. Face à la désorganisation de la société civile, à son manque de dynamisme tributaire de la colonisation, seul l'Etat constitue une entreprise structurée, rationnelle, efficace, capable de relever le défi de la modernisation économique. L'Etat apparaît dans ces conditions comme le seul instrument de gestion et se substituant aux individus et au groupe, leur impose sa propre conception des choses par les décisions qu'il prend à leur place. L'organisation sociale étant ainsi faite favorise la dynamique d'un processus de transfert des pouvoirs de la base et de leur centralisation au sein des appareils de l'Etat. N'ayant pas d'autres moyens d'intervention que par la transmission d'ordres formels, l'Etat multiplie les lois, les décrets, les circulaires et les organes de contrôle, créant de toute pièce un système tentaculaire administratif : la bureaucratie étouffant toute initiative de production ou d'investissement. Au lendemain de l'indépendance, la construction de l'Etat était l'effort le plus important, le plus immédiat.

L'Etat est souvent présenté uniquement comme un organe au service d'une force sociale dominante dont il suivrait fidèlement les orientations. Derrière le groupe social au pouvoir se constitue une sorte de bourgeoisie d'Etat qui valorise idéologiquement le secteur public et le prestige du grand commis de l'Etat. Cet «Etat providence» assurait le contrôle et la répartition des ressources à partir essentiellement de la rente issue des hydrocarbures et de l'endettement qu'elle procure. Il est vrai que la couche au pouvoir a permis la propagation d'un bien-être social, relatif, même si la situation a profité davantage aux uns plutôt qu'aux autres. Aujourd'hui, l'Etat providence vit une crise financière doublée d'une crise de légitimité. L'option libérale n'a réussi à se développer et à exercer une certaine force de séduction intellectuelle que parce qu'il n'y a aucune alternative crédible aux forces traditionnelles de l'Etat providence. Le premier droit de l'individu reconnu comme sujet. La vraie question concerne le rôle de l'Etat en Algérie. Comment peut-il générer le développement d'en haut ? Comment peut-on privilégier l'Etat sans être victime de son pouvoir et de sa bureaucratie ? En somme, l'Algérie touchait une rente importante dont elle n'arrive pas à contrôler l'évolution.

La rente versée à l'Etat a la particularité d'être exogène, c'est-à-dire que sa provenance et sa croissance ne sont pas liées au développement du pays mais dépendent des facteurs externes. L'un des paradoxes de l'économie algérienne est d'être fondée sur une richesse dont l'existence renforce à terme les capacités de financement en même temps qu'elle introduit un élément de fragilité. Il suffit d'une baisse des prix de référence ou des réserves à un moment inopportun pour le développement de son économie menaçant la pérennité de son principal moyen d'existence pour provoquer de graves déséquilibres économiques, politiques, voire sociaux. De plus, il suffit de considérer les graves dysfonctionnements dont souffre actuellement l'Algérie pour se persuader qu'une forte croissance de revenu en devises ne mène pas nécessairement au développement économique. Le fait que les recettes pétrolières vont pour l'essentiel au gouvernement qui décide de leur répartition et de leur affectation, fait en sorte que le revenu est moins perçu comme la contrepartie d'efforts productifs que comme un droit dont on peut jouir passivement du moment qu'il est octroyé en dehors de la sphère interne de la production.

La question qui reste pendante est de savoir, dans quelle mesure, le pouvoir en Algérie est-il ou peut-être productif, c'est-à-dire dans quelle mesure, pouvoir et production se nourrissent mutuellement. Pouvoir et production sont les deux coordonnées de base de toute communauté quel que soit le degré de son «développement» économique ou politique. Car il ne peut y avoir de pouvoir sans production et toute production s'inscrit dans une pratique de pouvoir. La qualité du pouvoir se déduit en grande partie de la qualité de sa légitimité et c'est la légitimité du pouvoir qui en facilite sa productivité. La légitimité du pouvoir se fait mieux et plus facilement à travers sa légitimité qu'au moyen de sa violence. Dans ce cas, le risque est grand de voir les bénéficiaires de la rente se désintéresser de toute activité réellement productive. La légitimité implique en premier lieu une certaine relation de réciprocité politique entre dirigeants et dirigés, entre employeurs et employés, entre administrés et fonctionnaires, relations vécues comme plus ou moins légitimes selon son degré de réciprocité. Plus la légitimité de ce pouvoir est profonde, plus le pouvoir est en mesure de faire l'économie de la coercition. C'est la légitimation du pouvoir en place qui en assure sa force. Car la violence ou du moins une partie est une indication de l'impuissance du pouvoir. La mise en production du pouvoir s'opère par des inégalités économiques instituées, reconnues et légitimées. Tout rapport de pouvoir comme toute production s'inscrit dans une logique de relations d'inégalités qui différencie les membres d'une communauté.

Le rapport entre pouvoir et production se fait au travers de la mise au travail de ces relations d'inégalités. « Les frères sont frères mais leurs poches ne sont pas sœurs ». Plus le pouvoir est légitimé, plus la violence est implicite, invisible. Ce n'est que lorsque la légitimité d'un ordre politique ou économique donné est en crise que la violence refait surface et que le pouvoir se défend par la force ouverte. La montée de la violence est donc la manifestation de l'incapacité des élites dirigeantes à mettre productivement au travail leur pouvoir. D'un point de vue général, plus l'Etat est contre la société, moins il y a production, moins il y a adhésion et plus il y a frustration et humiliation. Or, l'humiliation est peu productive économiquement mais remplit un rôle important pour le maintien au pouvoir dans la mesure où elle démontre l'arbitraire qu'elle contient. Le problème de la productivité est un problème d'organisation, donc de management, donc de managers. Cette analyse met en œuvre qu'on le veuille ou non la responsabilité de l'organisation c'est-à-dire des dirigeants qu'ils soient des dirigeants politiques ou des dirigeants d'entreprises. Le problème de l'entreprise en Algérie est également un problème de climat moral parce qu'il y a confusion entre l'économie et le social.

En effet, les mesures économiques visant à développer la production et à rentabiliser la gestion ont souvent un effet antisocial car elles favorisent la concentration des richesses et du pouvoir de décision entre les mains d'entrepreneurs, plus soucieux de productivité et de rentabilité que de paix ou de justice sociale. En sens inverse, les mesures sociales qui visent à une grande justice dans la répartition sociale et à une amélioration du sort des couches modestes de la population coûtent de l'argent à la société et l'appauvrissent d'une certaine manière. D'une manière générale, les mesures économiques sont considérées antisociales et les mesures sociales antiéconomiques et la politique au sens noble du terme, nous semble-t-il, est l'art difficile d'établir dans une société donnée, à un moment donné, un certain dosage entre les mesures économiques et les mesures sociales. Faire de la politique en Algérie signifie seulement lutter pour conserver le pouvoir ou lutter pour le conquérir, pour soi-même ou pour son groupe pour les privilèges qui y sont attachés.

Plus l'économie est fragile, plus les menaces internes sont dangereuses, plus le pouvoir fait appel à l'extérieur. Les hommes et les groupes rivaux ne se soucient pas de réfléchir aux problèmes fondamentaux de la société, ni de proposer un programme précis pour les résoudre mais seulement de se maintenir ou d'accéder au pouvoir. C'est une chose que la phase politique de libération nationale, ç'en est une autre que la phase économique, construire une économie était une tâche bien délicate, plus complexe qu'on ne le pensait. Dans la plupart des cas, on a laissé s'accroître les déficits et la création des crédits afin d'augmenter artificiellement les recettes publiques, au lieu d'appliquer une politique authentique de redistribution de revenus à des fins productives. Afin d'éviter d'opter pour l'une des différentes répartitions possibles entre groupes et secteurs, on a laissé l'inflation «galoper» à deux chiffres.

Cette façon de faire s'est révélée déstabilisatrice. Dans la conjoncture actuelle, l'équilibre de l'économie algérienne dont la base matérielle est faible dépendra de plus en plus de la possibilité de relever la productivité du travail dans la sphère de la production et dans le recul de l'emprise de la rente sur l'économie et sur la société. La solution à la crise, c'est d'abord l'effort interne du pays, plus on parvient à se mobiliser par ses propres forces, moins on est demandeur, moins on est vulnérable, cette possibilité est cependant contrariée par l'ordre international dominant et freinée par les formes d'organisations économiques et sociales que la classe au pouvoir a mis en place à des fins de contrôle politique et sociale; si bien que l'équilibre ne peut être rétabli, soit par un nouveau recours à la rente ou à l'endettement si le marché mondial le permet, soit par une détérioration des conditions d'existence des larges couches de la population. C'est pourquoi, l'Etat pourra connaître une instabilité d'autant plus grande que les problèmes économiques et sociaux deviendront plus aigus. Le service de la dette contraint mieux que toute domination politique directe les pays comme l'Algérie à livrer leur énergie à perte contre une paix sociale précaire et une difficile sauvegarde des privilèges des gouvernants.

En résumé, la dépendance externe et la violence interne sont le résultat logique et prévisible des politiques menées à l'abri des baïonnettes depuis cinquante ans, marginalisant la majorité de la population au profit d'une minorité de privilégiés et au grand bénéfice des multinationales sous la houlette des organismes internationaux. L'erreur de la stratégie algérienne de développement réside, à notre sens, dans l'automatisme qui consiste à vouloir se débarrasser de ce que l'on a au lieu de l'employer productivement chez soi; la finalité de l'économie fut ainsi dévoyée, car il ne s'agissait pas d'améliorer ses conditions de vie par son travail mais par celui des autres grâce au relèvement des termes de l'échange avec l'extérieur. Or, il nous semble qu'une amélioration des termes de l'échange avec les pays développés ne peut être acquise que par une valorisation du travail local. L'insertion dans le marché mondial fragilise l'Etat algérien soumis aux aléas de la conjoncture mondiale. Tant que les pays du tiers-monde subiront les contraintes imposées par la logique capitaliste dominante, ils ne pourront pas mettre en place un modèle de développement endogène capable de compter sur ses propres forces afin de satisfaire les besoins essentiels de la majorité de leur population.

En prenant les problèmes à leur niveau le plus élémentaire, il s'agit pour commencer de parvenir à nourrir correctement une population croissante qui, sur le plan agricole, ne parvient pas à satisfaire ses besoins alimentaires, d'assurer un niveau de santé minimal en deçà duquel tout espoir d'atteindre une productivité suffisante est vain, de fournir une éducation élémentaire, technique et professionnelle, à une jeunesse de plus en plus nombreuse et de plus en plus désemparée. Dans cet esprit, l'entreprise algérienne aura à jouer un rôle primordial, son efficacité à produire et à vendre dépendra de la qualité de son organisation interne, c'est-à-dire de l'étendue et de la profondeur de la soumission de ses employés. Dans le rapport salarial, le pouvoir consistera essentiellement à obtenir la plus grande soumission possible au moindre coût.

C'est pourquoi le développement de l'économie dépendra désormais d'une main-d'œuvre instruite, qualifiée et motivée. Le facteur essentiel pour l'avenir du pays, c'est la conviction que les cerveaux constituent la plus importante des richesses de n'importe quel pays. C'est de la capacité de certains acteurs d'imposer à l'ensemble des autres acteurs leur conception de la société, de ses objectifs, de ses modes d'évolution que se mesurent la profondeur et l'authenticité d'un pouvoir. Ce ne sont pas les urnes qui légitiment le pouvoir dans les sociétés démocratiques mais la croissance économique par la création d'emplois productifs durables afin de bâtir une économie de survie indispensable à l'indépendance du pays, menacée par une administration pléthorique et budgétivore dans un contexte de crise de liquidités et de pandémie sanitaire. « Un administrateur administre, trois administrateurs cherchent le meilleur moyen d'administrer, cinq administrateurs discutent sur des programmes opposés, sept administrateurs bavardent ». Malheureusement, nous reproduisons à l'infini les mêmes erreurs. Einstein nous a pourtant appris « un problème créé ne peut être résolu en réfléchissant de la même manière qu'il a été créé ».

Une croissance des revenus en devises n'est pas synonyme de développement mais de sous-développement. Nous sommes de mauvais élèves, nous n'apprenons pas nos leçons. Lorsqu'on a bu aux sources de la culture française faite de connaissances encyclopédiques et de raisonnement cartésien, l'on ne peut s'en détacher. « La France est un pays extrêmement fertile, on plante des fonctionnaires et il pousse des impôts ». L'Algérie est un pays extrêmement « aride », on récolte du « blé » sans semer de « grains ». C'est ainsi que l'Algérie s'est installée depuis de longues années dans une position inconfortable d'un pays déficitaire et gros importateur, pas nécessairement bon importateur, de produits alimentaires dont l'éventail est très large et concerne pratiquement un nombre important de produits : sucre, lait, légumes secs et notamment les céréales, produits stratégiques entrant dans la consommation courante et quotidienne de la quasi-totalité de la population quel que soit le modèle alimentaire considéré (urbain ou rural).

C'est la rente des hydrocarbures qui a permis au pays de traverser sans violence « le printemps arabe » pourtant proche de nos frontières. Mais le risque n'est pas écarté, le scénario de 1988 risque de se reproduire avec la chute continuelle du prix du baril de pétrole et l'absence d'une élite devant conduire les changements indispensables à la survie de la population. Par la faute du pétrole et du gaz, l'Algérie a produit plus de généraux que d'entrepreneurs, plus de fonctionnaires que de producteurs. Aujourd'hui, il n'y a plus de paysans, d'artisans, d'ouvriers ou d'entrepreneurs.

L'Algérie ne compte plus que 10 millions de bouches à nourrir comme en 1962 mais 44 millions de consommateurs parasitaires fuyant la campagne et se réfugiant dans les villes devenues des mégapoles aux besoins accrus et aux capacités nulles sans trouver d'emplois et vivant d'expédients. C'est également la manne pétrolière et gazière qui a permis le paiement « cash » des grands travaux routiers, autoroutiers, ferroviaires, hydrauliques, habitat, etc. Bousculant l'orthodoxie budgétaire admise (amortissement sur une trentaine d'années des infrastructures de base et leur financement par des emprunts à long terme dont les coûts et les délais sont contrôlés par les organismes bailleurs de fonds et non par les gouvernements bénéficiaires de ces fonds), livrés en fin de parcours avec des coûts, des délais, et une qualité en deçà des normes communément admises avec un impact sur la société et sur l'économie insignifiant pour ne pas dire nul (faible croissance économique, taux élevé de chômage, inflation galopante, hausse vertigineuse des importations, dépendance accrue vis-à-vis de l'extérieur et la liste est longue…). Cette intégration à l'économie mondiale sans analyse préalable et sans stratégie réfléchie a poussé l'ensemble de l'économie nationale à l'importation et l'agriculture en particulier à être incapable de reproduire la force de travail de l'homme en Algérie.

Malheur à un peuple qui ne se nourrit de ce qu'il ne produit pas, se vêtit de ce qu'il ne tisse pas et se soigne de ce qu'il ne fabrique pas. « Les hommes politiques ne connaissent la misère que par les statistiques. On ne pleure devant les chiffres », nous rappelle l'Abbé Pierre, un chrétien au cœur charitable. « Une heure de justice en terre chrétienne vaut mieux que mille ans de tyrannie en terre d'islam ».

(*) Le titre s'inspire d'une citation de Jacques Dutronc