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La lutte contre la corruption dans les pays en voie de développement pour une approche efficace

par Saheb Bachagha*

Fraude et corruption sont largement répandues dans les pays en voie de développement. Le sommet du G 20 qui a eu lieu les 5 et 6 septembre à Saint petersbourg en russie en 2013, a défini les objectifs et les moyens d'un plan international de lutte contre la corruption.

Prenant acte qu'elles sont liées à un contexte qui sera long et difficile à modifier, la présente approche propose, à partir d'une analyse des causes et des conséquences économiques de ces maux, une autre façon d'agir pour en limiter l'impact sur les finances publiques et le développement national.

Partout dans le monde se développent des standards internationalement reconnus de gestion et de contrôle. Des actions sont menées ça et là souvent financées par les grands bailleurs, qui visent à répandre la nouvelle gestion publique. En apparence, ces soucis de bonne gestion sont éloignés de la lutte contre la fraude et la corruption, Nous voudrions démontrer 1'inverse et même promouvoir I'idée que les nouveaux standards de bonne gouvernance administrative et financière sont la meilleure façon de lutter contre la fraude et la corruption .YS

Loin de I' idée de stigmatiser fraude et corruption comme étant I' apanage des pays en développement. Toutefois, dans ces pays, elles se distinguent immédiatement par rapport aux nations développées et démocratiques par les traits suivants:

Une ampleur très significative par rapport au PIB, aux ressources nationales, au budget el/ou aux montants des aides extérieures.

En d'autres termes, l'incidence économique de la corruption est très importante et son ordre de grandeur impacte vraiment et de façon sensible le développement, ce qui n'est pas le cas dans les pays occidentaux.

De plus, les capitaux ainsi prélevés sont stérilisés et très peu redépensés sur place, en termes de consommations ou d'investissements.

A la différence des pays développés ou la corruption est rare dans l'Administration, les pratiques touchent aussi bien le monde politique que l'ensemble des agents du secteur public (avec une frontière de plus en plus difficile à discerner entre les deux).

La corruption a un ancrage culturel fort qui d'une part, n'entraine intimement quasi aucune réprobation morale (sauf en cas de «racket»).

l'existence, à côté et en plus des grands trafics avérés, d'une «petite corruption» quotidienne, aux niveaux administratifs surtout les plus bas (il faut payer pour obtenir son droit et non pour obtenir un passe-droit!).

Cette dernière sorte de corruption, même lorsqu'elle se produit à des niveaux élevés, entraine en revanche une réprobation quasi générale (elle est qualifiée de «racket»). La distinction vaut d'être méditée. On la retrouvera plus loin.

Si l'on se tourne maintenant rapidement vers les causes de la corruption, vers ce qui I ‘autorise ou la tolère, c'est une autre différence majeure qui apparait. N'existe pas la plupart des gardes fous qui, dans les pays occidentaux, limitent ce qui, après tout, est peut-être une tendance naturelle de I ‘individu, monnayer son pouvoir ou partager I ‘octroi d'un avantage (un marché ou un droit à construire par exemple). Au contraire l'environnement psychosociologique est dans les pays en voie de développement la cause principale qui permet, à notre avis, les pratiques reprochées.

Dans les pays occidentaux démocratiques, I ‘environnement au sein de I ‘Administration, l'appareil judiciaire, le fisc.les medias, la pression du groupe social, voire familial... sont des freins extrêmement puissants aux tentations. en particulier lorsqu'il s'agit d'agents du secteur public.

Dans les pays en développement - aussi bien en Europe centrale et orientale que dans les anciens pays de I'URSS, qu'au Maghreb et en Afrique qu'elle soit anglophone ou francophone, la pression sociale va jouer dans un sens strictement opposé. Les signes extérieurs de richesse. Parfois (faramineux, d'un agent de l'administration publique, d'un payeur, suscitent l'envie, voire 1'émulation. Leur prestige social dépasse de loin celui d'un professeur agrégé. Un proverbe africain dit d'un fonctionnaire qui ne s'enrichit pas qu'il est malheureux, c'est-a-dire victime d'un sort. La fonction publique parait faite non pas pour servir mais pour se servir. Le secteur privé ressent cruellement cette inégalité qui est aussi, par les obstacles monnayables que I ‘Administration oppose à ses initiatives, un frein supplémentaire au développement.

Ce n'est pas que les textes ou les organes de répression de la corruption n'existent pas: ils seraient même plus nombreux que dans les pays occidentaux. Mais la faiblesse des sanctions et I ‘absence de suites aux rapports de contrôle. même dans les cas les plus avérés, provient du politique, sans que les contre-pouvoirs sociaux rapidement énumérés plus haut pour les pays occidentaux puissent jouer leur rôle. Le plus souvent la lutte contre la corruption, lorsqu'elle existe, est une arme que les politiques utilisent contre leurs rivaux ou leurs adversaires. II faut donc se méfier de certains chiffres en matière de poursuites pénales ou d'argent récupéré affichés par certains de ces pays.UES

Les Conséquences Economiques

Les conséquences économiques de ces pratiques sont bien connues et évidemment désastreuses: évaporation d'une bonne partie des aides Internationales, accumulation d'avoirs stériles, non redistribution de I ‘argent tiré des ressources nationales et, surtout, gaspillages et dépenses fictives ou inutiles dont la seule justification est de servir de support a des prébendes. Une frontière extrêmement ténue existe ainsi entre la mauvaise gestion et la corruption, et si la seconde est difficile à traquer, la première devrait poser beaucoup moins de problèmes. Tel est notre point de départ.

Le Bureau du vérificateur général au Mali (BVG). Tentative unique en Afrique pour créer une brigade «d'incorruptibles »s'essaye à faire une telle distinction: corruption prouvée d'un côté, mauvaise gestion de I ‘autre. Elle est à notre avis peu convaincante: quand des créances publiques ne sont pas recouvrées, quand des marchés aboutissent à des achats inutiles, quand des inventaires ne sont pas à jour, s'agit-il de l'un ou de I ‘autre ? De sorte que, à I ‘inverse, nous proposons de ne pas s'appesantir sur la lutte contre la corruption avérée, mais de pourchasser la mauvaise gestion manifeste. laquelle cache souvent la première, mais est beaucoup plus facile à démontrer.

Nouveaux standards et lutte contre la corruption

Partout dans le monde une nouvelle gestion publique basée sur I' efficacité ,la réalisation d'objectifs et I ‘obtention de résultats, tend à se développer à partir de standards et de normes issus de I ‘entreprise (Conso et contrôle Interne, audit interne, et audit externe,transposition des normes comptables IFRS par IPSAS...). En apparence. Rien ou peu de choses ne concerne directement la corruption.

En effet, si audit et contrôle internes peuvent réduire et même détecter les occasions de fraudes, ils ne sont pas faits pour fait pour cela, mais pour renforcer I ‘efficacité du management public et de I ‘Administration. Nous sommes de ceux qui ont milité pour que la nouvelle gestion publique comporte en plus de I ‘application des standards, une organisation spécialisée dans la lutte centre la fraude. Celle-ci se devrait d'être moderne. Sans rapport avec les taches des inspections traditionnelles: pratique du renseignement. Surveillance des flux financiers internationaux. Des mouvements bancaires. Détection informatique, etc.

Toutefois, à l'exception possible du BVG au Mali, dans tous les pays susvisés une telle organisation n'existe pas et demeure un vœu pieu ou une inspection de façade. Les inspections sont souvent «politiques» ou complaisantes. Et les bailleurs de fonds qui encouragent la bonne gestion selon les critères les plus modernes, ont souvent l'impression qu'on leur présente des- villages «Potemkine».

Donc, si quelque chose peut être faite contre la corruption, ce n'est pas en renforçant des contrôles qui vont à contre-courant d'un contexte local aussi fort que celui que nous venons rapidement de décrire, quand ils ne sont pas absorbés par lui, mais plutôt en développant et en vérifiant la bonne gestion.

Les spécialistes de la gestion moderne répètent volontiers qu'elle est caractérisée par la pratique des fameux 3 E: effectivité, économie et efficience.

Sans entrer dans des querelles de définition, résumons ces trois indicateurs sous la forme de trois questions simples a propos de la gestion publique. En matière de dépenses, par exemple:

1 ° Les dépenses (achats de biens el services, etc.) correspondent-elles à des prestations réelles {effectives) ?

2° Les dépenses (achats de biens el services, etc.) correspondent-elles à des prestations obtenues au meilleur prix ou au meilleur rapport qualité/prix (économie) ?

3° Enfin, les dépenses correspondent-elles à des prestations utiles, conformes aux objectifs poursuivis par I ‘action publique (efficience) ?

Les mauvaises réponses à ces trois questions ne caractérisent pas seulement une mauvaise gestion, mais correspondent pratiquement à toutes les formes de fraude et de corruption.

Effectivité : les biens livrés sont en quantité et en qualité très inférieurs aux biens ou prestations commandées, voire ils n'existent même pas, la réception est fictive (les fameux «éléphants blancs» Africains

Economie : les biens et prestations sont conformes, mais sont obtenus à des prix sans rapport avec ceux du marché réel cette forme de fraude est encore très courante dons les pays plus développés, les acheteurs publics, liés de surcroit par I ‘appel à la concurrence, n'ayant qu'une connaissance très insuffisante des marchés auxquels ils font appel et des prix réellement pratiqués. Efficience : les biens et prestations existent mais... ne servent à rien, représentent des dépenses inutiles. Un gaspillage, dont le seul intérêt est d'avoir servi de support à des « magouilles » ou à des intérêts privés.

Fraudes et corruption qui causent des préjudices graves (un immeuble mal construit qui s'effondre sur les citoyens), doivent être impitoyablement sanctionnées. La nouvelle gestion publique repose sur la responsabilité des gestionnaires et il ne serait pas choquant que dans des cas similaires aux exemples cités - qui malgré leur caractère extrême, sont légion - cette responsabilité devienne pénale, sans même que l'on ait à prouver une intention de fraude ou un acte de corruption.

Conclusion

Même lorsque la lutte contre la corruption paraît vaine et inefficace, la chasse au «gaspi» et sa répression restent au contraire possibles.

Les techniques que nous préconisons - contrôle et audit internes, vérification de la performance. Évaluation des politiques publiques. etc., cesseraient alors de prendre dans ces pays I' allure d'un exercice de style destiné à donner le change : elles pourraient même illustrer 1'émergence d'une vraie volonté politique. Les gouvernants récemment secoués par des manifestations populaires (Brésil, Corée du sud et certains pays africains) viennent de s'en rendre compte et pourraient progressivement y souscrire.

Les mêmes outils que ceux qui servent à la gestion efficace peuvent servir à évaluer la corruption sous ses diverses formes, et à définir I' attitude à adopter selon le degré de sa gravité (le : tolérer, refuser ou condamner).

Ainsi, par le biais de l'efficacité, serait réintroduite aussi une certaine morale, mieux adaptée au contexte.

*Expert Comptable et commissaire aux comptes - Membre de l'académie des sciences et techniques financières et Comptables Paris