« La citoyenneté est une attitude, un état d'esprit, la conviction émotionnelle que le tout est plus grand que la partie ? et que la partie doit éprouver de la fierté à se sacrifier pour que le tout survive ». Citation de Robert Anson Heinlein

« Il est triste que souvent pour être bon patriote on soit l'ennemi du reste des hommes ». Pensée de Voltaire

1ère partie

Il n'y a pas un jour où les journaux ne publient une réflexion sur les questions économiques ou tout autre sujet apparenté. Tout est dit, pesé, soupesé avec plus ou moins de pertinence selon le côté où l'on se place. Parmi ce geyser profus d'articles délivrés en rafale dans les divers titres de presse, on trouve de tout : du bon et du moins bon, le tout au gré d'une production qui enfile avec régularité les études et les opinions de toutes sortes qui peuvent être de très bonne facture tout comme elles peuvent décevoir un lectorat plus pointilleux. En tout cas, ces contributions se nourrissent les unes les autres avec une égale perspicacité en contribuant au final à irriguer un débat permanent sur cette matière. Nous remarquons même qu'assez souvent certains de ces commentateurs, non contents de s'exprimer dans les cénacles qui leur sont réservés ou dans des revues spécialisées, s'emballent à squatter plus que de raison quelques journaux bien introduits chez l'intelligentsia. Aussi, prennent-ils un plaisir malin à intervenir pour régler des comptes très privés avec leurs pairs en exhibant sur la place publique des différends qui, cette fois-ci, ne présentent aucun bénéfice pour la grande majorité des lecteurs.

Tout ceci nous conduit à dire que si les questions économiques sont quelque part surexposées dans la presse, on en est à déplorer, par effet de contraste, la pénurie de commentaires sur des sujets touchant à l'organisation administrative ou plus généralement au fonctionnement de l'Etat, non pas d'ailleurs au sens politique qui donne libre court à des débats récurrents, mais davantage dans sa dimension administrative comme outil agissant au quotidien.

Il en découle comme un malaise face à cette croyance tenace qui semble faire accroire qu'il est possible de s'affranchir du sous-développement sans un Etat stratège en capacité d'intervenir efficacement dans l'organisation et le fonctionnement de son administration et de façon générale de l'ensemble des services publics qui sont sous son autorité. En fait, il est juste question de soumettre à la critique et de jeter l'éclairage sur le fonctionnement ordinaire des institutions qui le composent. Aussi, et en espérant que cet exercice suscite quelques vocations chez d'autres personnes s'intéressant à la chose publique, voulons-nous vous proposer aujourd'hui de zoomer sur l'institution de la Fonction publique, récemment chargée (surchargée !) de la réforme administrative à la faveur d'un décret exécutif daté du 3 juillet 2014.

Cette institution reste très largement méconnue du grand public et vit confinée dans un angle mort de la hiérarchie gouvernementale, redoutant plus que tout de s'exposer au débat public.

On imagine déjà le malaise qu'elle va endurer dans la mise en œuvre du l'imposant programme de réforme administrative.

Mais trêve de supputations malvenues ! Ce qui nous intéresse ici c'est plutôt ce qui ressort du domaine propre de la Fonction publique.

Comme il n'est pas possible d'embrasser d'un seul tenant ce système si complexe et si disparate, nous nous limiterons à explorer un échantillon très symptomatique de l'état général de cet écosystème :

- l'état du statut général

- le plan de gestion des ressources humaines (PGRH)

- la formation

- la question des contractuels

I ? sur l'état du statut général de la Fonction publique

Intervenu par d'ordonnance en date du 15 juillet 2006, ce texte appelle quelques observations sous trois angles d'analyse :

- Au plan formel, il y a déjà matière à s'interroger sur la pertinence que le statut général ait été édicté par voie d'ordonnance, lorsque même cette faculté est donnée au président de la République au titre de l'article 124 de la constitution. A ce sujet, ne faut pas se méprendre sur la volonté du constituant : lorsque celui-ci déclare « en cas de vacance de l'Assemblée populaire nationale ou dans les périodes d'intersession du parlement, le président de la République peut légiférer par ordonnance). En fait et dans cette occurrence le constituant a entendu dire que ce pouvoir s'exerce dans des circonstances de nécessité ou d'urgence.

Car, et même à considérer que le nouveau statut général est venu répondre à une nécessité institutionnelle en vue d'harmoniser le droit de la Fonction publique avec une constitution (celle de 1989) qui, étant de forte teneur libérale, commandait un statut général dans la lignée du statut de carrière plutôt classique, il y avait quand même largement le temps de légiférer par la voie normale pour mettre fin au décret n° 85-59 du 23 mars 1985 portant statut-type des institutions et administrations publiques, qu'on pouvait regarder comme ne répondant plus à la nouvelle donne constitutionnelle.

Sur un autre registre, nous nous permettons de citer ici le Conseil constitutionnel français qui dicte « la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative. Des dispositions non normatives sont donc, en principe, inconstitutionnelles et donc susceptibles de censure ». Ceci pour dire que si effectivement la constitution a entendu réserver en son article 122, alinéa 26, le droit au parlement de légiférer sur les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires et le statut général de la Fonction publique, il n'était certainement pas dans l'intention du constituant d'autoriser le parlement à user de cette habilitation pour aller, en édictant des règles surabondantes, empiéter sur le domaine du règlement.

A tel point qu'il est remarquable de noter que certaines dispositions inscrites dans le statut général relèvent à peine du régime de la simple circulaire. Quelques chapitres (conseil supérieur de la Fonction publique, organes de participation et de recours, stage, gestion administrative de la carrière du fonctionnaire, évaluation, formation, avancement et promotion), de même que tout le titre VI sur les positions statutaires et la mobilité des fonctionnaires, ainsi que le titre VII sur le régime disciplinaire, et encore davantage les titres VIII, IX et X touchant respectivement à la durée légale du travail, aux congés et absences et à la cessation de d'activité, sont allés tellement loin dans leur formulation qu'ils ont quasiment consommé le domaine revenant de plein droit au règlement.

Ces errements résultent de la désobéissance au principe de proportionnalité qui veut que ne doivent revêtir un caractère contraignant que les règles strictement indispensables pour atteindre les objectifs recherchés à travers un équilibre entre d'une part, le souci de précision et d'application uniforme de la norme et, d'autre part, la préservation d'une marge d'interprétation suffisante à permettre à l'exécutif une mise en œuvre circonstanciée.

Sur l'opportunité même du texte et comme il n'est pas possible de consulter l'exposé des motifs, à supposer qu'il ait existé, devant normalement accompagner l'ordonnance portant statut général, qui est censée renseigner peu ou prou sur l'intention de la nouvelle norme, nous ne pouvons qu'émettre des hypothèses sur les quelques changements visibles et même ceux plus subliminaux qui requièrent un décryptage assez tortueux:

1.1. Sur le système de classification des fonctionnaires : le nouveau statut général introduit un système de classement des fonctionnaires au sein de quatre groupes, eux-mêmes subdivisés en quatre catégories bornées par un indice minimum et un indice maximum. Ici, il y a surtout à dire sur l'article 3 du décret présidentiel n° 07-304 du 29 septembre 2007 fixant la grille indiciaire des traitements et le régime des rémunérations qui énonce que « la classification des grades dans les différents groupes, catégories et subdivisions hors catégorie s'effectue en fonction des niveaux de qualification et du mode de recrutement prévu pour y accéder ». L'article est suivi d'une grille dite des niveaux de qualification.

Il y à dire en effet que ce système de classification bâti exclusivement sur le diplôme, qui renvoie au modèle français inscrit à l'article 17 de l'ordonnance du 4 févier 1959, n'est pas cette fois-ci de bon conseil. D'ailleurs, il est remis en cause même dans son propre pays d'origine. Les nouvelles tendances privilégient plutôt le système analytique de classification qui se base sur l'évaluation objective résultant de critères prédéfinis appelés critères classants.

Ce système se décline en deux méthodes, l'une dite méthode par points et l'autre dite méthode par comparaison de facteurs :

La méthode par points attribue à chacun des critères des points qui correspondent aux caractéristiques du grade évalué. L'addition de ces points aboutit à une évaluation chiffrée de la valeur du grade.

La méthode par comparaison de facteurs assure le classement des grades par leur comparaison par le biais d'un nombre de facteurs communs auxquels on attribue une échelle de valeur.

Ce système est certainement plus objectif et plus cohérent en ce qu'il concourt à une meilleure détermination de la hiérarchie des corps et grades et, au surplus, il permet d'engager simultanément un processus GPEEC du fait que les travaux conduisant à la méthode de classification sont consubstantiels à la GPEEC, au carrefour des processus suivants :

- réalisation d'une cartographie complète des fonctions / emplois, repères existants, afin d'obtenir une vision précise de l'organisation et identification des évolutions ou mutations à venir (apparition de nouveaux métiers, disparition de postes, etc.) ;

- positionnement de chaque fonction dans l'organigramme avec son poids relatif et ses liens avec les autres fonctions et familles d'emplois.

Toutes ces raisons et d'autres encore militent pour la rénovation complète du système de classification en vigueur qui a abouti à un déclassement des hiérarchies administratives, en plus d'inciter à une inflation du niveau des diplômes et à frustrer les fonctionnaires (ou les candidats aux concours) surqualifiés, qui en sont venus à prétendre, de bonne foi, à un classement hiérarchique dans la grille nationale de classification du seul fait qu'ils détiennent tel titre ou diplôme.

On aura beau différer cette méthode, il viendra le jour où elle s'imposera d'elle-même au fur et à mesure de l'écrasement de la grille en vigueur qui conduit aussi sûrement à un « aplatissement » des carrières que gestionnaires et fonctionnaires ne vont plus pouvoir supporter.

Il va sans dire que la nature et la complexité des travaux à réaliser dans l'optique de cette réforme engageraient l'institution de la Fonction publique dans un ré-engineering complet de ses méthodes de travail. Après tout, les concepteurs du décret n°82-356 du 20 novembre 1982, issu de la loi 78-12 du 5 décembre 1978 relative au SGT, fixant la méthode nationale de classification des postes de travail ont réussi à produire, avec les moyens de bord de l'époque, une œuvre achevée. Il suffira en l'occurrence de s'en inspirer dans une perspective basée sur des critères faisant consensus entre les parties concernées.

Quant au système de rémunération lui-même induit du décret 07-307 sus-cité, annoncé en son temps comme une révolution managériale, le moins qu'on puisse dire est qu'il s'est traduit par un double ratage inacceptable :

- premier ratage, parce qu'il n'a fait l'objet d'aucune étude d'impact en vue d'identifier toutes les conséquences possibles d'au moins deux ou trois variantes, ce qui aurait permis de prendre la bonne décision en connaissance des effets de bord induits par chacune de ces variantes. Il ne faut surtout pas se voiler la face, ce système ne résultait d'aucune stratégie, voire d'aucune philosophie, visible susceptible de valider ses orientations. On n'en distingue ni une approche strictement liée à des présupposés budgétaires, ni une autre qui se serait préoccupée de la question du pouvoir d'achat et encore moins d'une stratégie d'entreprise qui aurait concilié productivité et attractivité, ou même de l'équilibre entre rémunération directe et indirecte et entre équité interne et équité externe.

L'échec de cette réforme s'est vérifié à sa première application qui a débouché, ni plus ni moins qu'à faire culbuter plus de la moitié des fonctionnaires sous la barre de leur rémunération antérieure. Pis, au lieu de réagir avec énergie pour réformer cet ouvrage négligé et mal préparé, on a préféré s'en remettre à une solution de replâtrage qui s'est limitée à renflouer les rémunérations en écart négatif et à instaurer prestement une indemnité forfaitaire compensatrice. Cet artifice prouvait in fine l'insuccès absolu de cette réforme qui promettait justement de gommer toutes sortes d'indemnités de rattrapage (ICR, ISS, IC, ISG, etc.) qui parasitaient le régime des rémunérations d'avant.

On peut même soutenir ici et sans exagérer que si on avait simplement fait amorcer la catégorie 1 de la grille indiciaire des traitements aux alentours de 12.000 dinars, qui représentaient le SNMG en vigueur au 1er janvier 2008, date d'effet du nouveau système de rémunération, on n'en serait pas aujourd'hui à se fracasser la tête pour trouver le meilleur moyen de dénouer la problématique du 87 bis. On ne pourra surtout pas dire que c'est à cause de conditions budgétaires contraintes qui mettaient sous plafond la masse salariale de tous les fonctionnaires, sinon il faudra nous expliquer les largesses octroyées lorsqu'il a fallu instituer les primes et indemnités, qui d'ailleurs, au-delà de leur dénomination formelle, n'étaient rien d'autres que des compléments de rémunération, à peine déguisés, culminant allègrement en moyenne à plus de 80 % du salaire de base. En fait, on a manqué de perspicacité, tant dans le montage du nouveau système de rémunération qui a irrémédiablement basculé une bonne partie des fonctionnaires dans ce qui est appelé « la trappe à bas salaires du fait du SNMG», que dans la confection du régime des primes et indemnités.

Justement et relativement à la question du SNMG et de son corollaire, soit l'article 87 bis, il est quand même surprenant que ce soit le syndicat majoritaire qui réclame sa suppression et qu'il est en passe de l'obtenir si on se fie au communiqué de la 16ème tripartite tenue le 23 février 2014. Encore heureux que le gouvernement parle de révision de la définition de cet article. Est-il bien conscient, ce syndicat, que le SNMG, avec toutes ses versions d'un pays à l'autre, représente une conquête sociale qui a été difficilement arrachée au cours de longues luttes syndicales pour garantir le maintien du pouvoir d'achat des salariés les moins bien rémunérés. Que ce soit le patronat qui revendique cette suppression, est tout à fait dans l'ordre des choses, non pas d'ailleurs pour argumenter que le SNMG aggrave les charges auxquelles font face les entreprises mais pour avancer avec raison qu'un SNMG relativement élevé empêche l'ajustement entre l'offre et la demande d'emploi, pour ne pas dire qu'il a tendance à détruire l'emploi. Ce qui est en jeu réellement autour de la question du SNMG, c'est plutôt sa définition et surtout la délimitation de son assiette entre ceux des éléments qui doivent être inclus dans le calcul de ceux qui doivent en être exclus.

A ce sujet, nous espérons beaucoup de succès aux experts qui planchent sur la question pour bien circonscrire ce problème, d'autant que parmi eux il y a quelques uns qui ont énormément à se faire pardonner en ayant indéniablement contribué à la naissance, non souhaitée peut-être, de cette périlleuse excroissance.

- second ratage, parce qu'il a fait passer l'occasion d'édifier un système indemnitaire vertueux, comme il se fait un peu partout, construit sur une logique à deux volets : un volet destiné à compenser les conditions objectives de travail et un autre volet destiné à récompenser les agents qui s'engageraient dans une démarche de performance ou de résultats. Au lieu de cela, on a eu droit à un pot-pourri de primes et d'indemnités totalement improvisées qui se confondent et s'ajoutent au salaire de base. Plus désolant encore, c'est ce déni inexplicable et inexpliqué qui est réservé depuis toujours à ces quelques situations méritant primes et indemnités qui ne semblent pas trouver grâce même auprès du mouvement syndical. Il est question ici des indemnités suivantes (d'astreinte, d'intérim, d'installation, d'intervention, de panier, de changement de résidence, d'examen, de stage, de formation, d'indemnités horaires pour travaux supplémentaires, indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires, de travail le vendredi et les jours fériés, de transport, et de permanence que le personnel de certaines administrations accomplissent dans des conditions pas loin de ressembler à du travail forcé dûment réprouvé par la convention n° 29 de l'Organisation internationale du Travail ).

1.2. Sur l'article 19 du statut général : dès l'abord, une lecture non avertie de cet article donne à penser que c'est une formulation anodine par laquelle le législateur aménage un système de recrutement particulier concernant les emplois correspondant à des activités d'entretien, de maintenance et de service (AEMS). Prudent, cet article renvoie à la voie réglementaire le soin de fixer la liste de ces emplois.

Comme première réaction, il faut savoir qu'aucune terminologie n'est neutre lorsqu'il s'agit de l'émission d'une norme, à plus forte raison lorsqu'elle s'exprime sur un ton et dans un style qui n'attire pas la méfiance.

Tel est le cas de l'article 19 qui cite les activités dites d'entretien, de maintenance et de service comme étant justiciables du contrat et dont on remarque qu'ils sont identifiés par leur nature plutôt que par leur niveau hiérarchique, oubliant ou feignant d'oublier que toute l'administration est classée par la comptabilité nationale comme faisant partie des biens et services non marchands relevant du secteur tertiaire. Aussi, peut-on craindre, avec raison, qu'aucun obstacle d'ordre juridique et statutaire ne pourra désormais empêcher demain les pouvoirs publics de faire basculer l'ensemble de la Fonction publique dans un système de fonction publique régi par le contrat.

Le verrou institué par l'article 9 du décret présidentiel n°07-308 du 29 septembre 2007 relatif au régime des agents contractuels qui réserve, pour le moment, aux seuls emplois des ouvriers professionnels, des agents de service, des conducteurs automobiles et des chefs de parc et enfin des agents de prévention et les gardiens ne doit pas faire illusion. Cet article a tout à fait vocation à sauter dès lors que les conditions du passage au système d'une fonction publique de l'emploi viendraient à être réunies, si telle est la volonté des commanditaires de cette conception.

Pour comprendre tout ce cheminement sinueux il faut se mettre dans le contexte de l'époque qui se distinguait par un prurit ultra libéral, d'ailleurs plus par emprunt que par conviction, qui prônait pour seul programme de tout déréglementer et de tout privatiser, au risque de faire disparaître, partiellement ou totalement, les services publics considérés comme freinant le libre jeu de la concurrence.

Aujourd'hui, cette démarche, finalement non assumée, a débouché sur une fonction publique duale : une fonction publique de carrière classique et une sous fonction publique ou fonction publique au rabais en passe de quitter sa projection orbitale pour dériver vers des horizons inconnus. Au-delà des aspects strictement normatifs abordés plus haut, nous aurons à revenir sur les dérèglements induits par le régime des contractuels cette fois-ci sous l'angle des techniques et des procédures qui s'y attachent.

1.3. Le passage à une conception participative : passée inaperçue, il s'agit normalement de la plus grande nouveauté apportée par le statut général.

Sans trop nous appesantir sur le Conseil supérieur de la Fonction publique objet du chapitre 2, du titre III du statut général, ni même sur le Conseil paritaire de la Fonction publique objet de la section de 4, chapitre 1, titre II de la loi n°90-02 du 6 février 1990 relative à la prévention et au règlement des conflits collectif de travail et à l'exercice du droit de grève, il nous faut quand même regretter que dans les deux cas, ces deux conseils n'ont jamais honoré les textes qui les ont fondés. A moins, et c'est très peu plausible, qu'ils aient fonctionné de manière confidentielle et sans publicité, ce qui serait frustrant pour tous les professionnels du droit et très dommageable pour l'idée qu'on se fait du droit en généal.

Ce virage qui appelle à la participation des syndicats, s'inscrit en fait dans le sillage de la reconnaissance de la liberté syndicale qui a engendré une floraison de syndicats. Mais, pour le moment, force est de constater que l'ouverture promise reste un vœu pieux tant que le décret d'application n'a pas été promulgué. On imagine mal que le problème soit seulement d'ordre technique, on craint plutôt que cette occurrence est perçue comme pouvant significativement bouleverser les rapports de force syndicaux dans la Fonction publique. On rappelle seulement, pour celui qui l'ignore, que ces organes ont déjà existé dans des textes antérieurs, à la différence près, que les modalités prévues par le nouveau statut général, en son article 68, habilitent désormais les organisations syndicales représentatives à désigner leurs candidats pour les représenter au sein des commissions paritaires et indirectement dans les comités techniques paritaires. Ces instances auront à exercer un droit de regard sur tout ce qui touche aux carrières individuelles des personnels et sur tout ce qui regarde les conditions générales de travail ainsi que les questions d'hygiène de sécurité.

A suivre

* Inspecteur chef de la Fonction publique (ad) mis à la retraite